突出生态文明理念 科学编制国土空间规划
民盟界 余建华
十八大提出生态文明建设，十九大以来更是强调底线思维和新发展理念，深化空间供给侧结构性改革，把“三区三线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，旨在以优先集约与保护理念推进国土空间高质量发展，让城市增长上的负债成为生态修复上的资产，促进绿色银行增量增值。
一、科学编制国土空间规划的必要性与重要性
2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将国土空间规划同国家改革进程密切联系起来。既往主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等综合性规划隶属不同管理部门，由于划定空间管控的标准不同、目标相异，基层空间规划打架实难避免，将既往的各类空间性规划融合为统一的国土空间规划体系，实现“多规合一”，形成国土空间开发保护“一张图”是党中央、国务院的重大部署。科学精准编制好开发保护建设活动依据的国土空间规划蓝图，是引领经济社会高质量发展、可持续发展的工程路线图，是推进城乡居民高品质生活的基础性工程。
二、科学编制国土空间规划应处理好五大关系
一是保护与发展的辩证关系。坚定不移贯彻“五位一体”发展战略和“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，强化保护优先、发展为重意识，协调好在保护中发展、在发展中保护的辩证关系。严格控制污染物排放，坚决淘汰落后产能，注重环境保护，推进产业转型；加大污染治理力度，升级发展生态产业，注重生态建设，为生态文明建设提供强劲的支持与动力。
二是价值取向与技术融合的关系。国土空间规划体系建立统一的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界线，展现生态文明建设价值取向。“一本规划一张蓝图”仅是技术上的融合，打破部门间技术壁垒和制度壁垒，整合优化政府部门职能及各级政府事权，强化自然生态空间规划协同管控与监督才是正确的价值取向。
三是纵向衔接与横向协调的关系。以主体功能区规划为基础，以空间规划为龙头，按照发展规划定目标、城乡规划定坐标、土地规划定指标、生态规划定界标的思路，促进空间性规划间的协同性与融合性，以此促进部门职责体系完善、管理事权明晰、行为程序规范，共同提升空间治理能力。
四是集权管理与简政放权的关系。将永久基本农田和生态保护等事关长远的管理事权纳入规划管理负面清单，顶层控制边界管理权限，分级下放红线范围内审批权限，合理设置规划指标体系，健全空间开发许可、用途转用许可、指标调剂交易等制度，推进审批制度改革与要素市场化配置，发挥地方政府主观能动性，确保管控目标落到实处。
五是规划编制与监管实施的关系。经批准的空间规划具有法律效力和权威性，是衡量政府治理能力的尺子。既往空间规划编制与实施均是政府部门的事权。实际上空间规划编制的主体是政府，规划实施主体是相关部门，要理清规划权责利结构，以规划管理权力清单倒逼权责分明，提高用途管控效率。
三、科学编制南通国土空间规划方案的对策建议
1.以新发展理念为引领，对标经济社会生态高质量发展要求。方案编制应立足全国、全省发展高度，坚持新发展理念，统筹考虑长三角区域竞争、江海蓝色资源、土地人口等发展要素，深化研究中心城市发展定位、城乡空间布局、各级城镇规模和发展边界、产业发展布局、生态保护红线等引领区域协调发展的重大问题。在国土“三调”摸清底数底线基础上，统筹考虑产业园区、市县区镇发展诉求，聚焦“优空间、护资源、促集约”工作主线，对接产业发展需求，预留未来发展空间，精准落实国家战略，健全“指标+空间+清单”的用途管控制度，强化生态、农业、城镇空间管控，为高质量发展提供自然资源保障。
2.以资源环境承载力为基础，科学谋划各片区国土空间容量。国土空间容量是经济容量、政治容量、文化容量、社会容量和生态容量的集合，是建构秩序国土的基石。贯彻长江大保护、长三角一体化发展等重大战略，树立山水林田湖草生命共同体理念，坚持国土空间开发与保护“一盘棋”，量化核算生态资本价值。基于资源环境承载力测算各片区最低耕地保有规模、最适生态用地规模、最大建设用地规模，据此确定农业生产、生态保护、建设用地发展空间，调整优化国土空间功能结构，最大力度争取建设用地总规模等规划指标和政策，依托区域性交通骨架，增强产业经济实力。依据资源环境容量战略性重构城市产业结构和空间结构，引导核心城市建设集约高效、疏密有致和城镇组团建设形态有机、城野交融，引领南通向江海特色的现代化田园城市空间目标迈进；依托沿江、沿海、沿河及交通干线合理安排生态屏障，统筹治理全要素国土空间，体现生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间山清水秀，以自然生态空间管控红线促进三生空间有机融合。
3.以国土空间载体为根本，选择转型路径倒逼城乡空间内涵发展。统筹国土空间载体的保护与发展是新时代的发展要求，坚持国土开发与承载力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、点上开发与面上保护相促进、陆域开发与海域利用相统筹，对接“十四五”规划，找准建设“沪苏通核心三角”强支点城市目标，强化南通在长三角一体化进程中的使命担当。在国家实行建设用地总量和强度双控，并逐渐下调年度新增计划用地指标背景下，综合研究市域国土空间保护开发格局，传承张謇“一城三镇”城乡融合的文化脉络，强化空间规划引导、控制和谋划，创新空间治理模式，促进区域生产要素优化组合，推动空间重构、产业重整、环境重塑，优化促进江海风韵的现代田园城镇空间内涵发展。规划方案应落实“亩均论英雄”的土地供给侧改革，锁定总量、盘活存量，统筹推进城镇有机更新、农村综合整治、园区改造提升，引导低效存量土地利用方式转变，提高土地集约利用效率。
4.以增进民生福祉为目标，夯实空间规划编制实施的社会基础。城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。规划方案应把握继承与创新的关系，传承南通城市文脉，挖掘历史文化内涵，保护江海山水环境，彰显独具城市魅力和特色风貌。协调处理发展与保护、增量与存量的关系，以城市公共利益最大化和市民情感认同为原则，建设快速便捷的都市通勤圈，扩大公共服务辐射半径，促进“沪苏通”同城化发展，提升教育、医疗、文旅等服务品质，营造安全、友好、舒适的宜居环境，增强城市吸引力和竞争力。坚持发扬民主、开门问策、集思广益的规划编制原则，牢固树立全局意识，加强沟通协调，倾听民声、汇集民意，引导非政府组织、公民个人积极参与规划，形成专家领衔、多方参与的规划编制工作格局。
（发言人系南通大学地理科学学院副教授）