政协南通市第十三届委员会第二次会议
“坚持城乡融合发展，全面推进乡村振兴”专题建言献策会发言材料
以国土空间规划为引领 推动乡村振兴高质量发展
民盟界委员 黄 萍
国土空间是我们赖于生存和发展的家园，空间繁荣是乡村振兴的重要基础。以国土空间规划为引领，统筹推进国土空间资源保护和利用，高效提升乡村空间开发价值，是推动乡村振兴高质量发展的重要抓手。当前我市已完成了新一轮国土空间总体规划（2021—2035年）草案编制，并部署开展了县（区）级、乡镇（及村庄）国土空间总体规划编制工作，市、县（区）、镇三级联动的总体规划编制为南通乡村振兴的高质量发展奠定了坚实的空间基础。但是我们还很清醒地看到，空间集聚度不强、资源利用率不高、环境品质感不佳等因素，较大程度上制约了南通乡村振兴的快速发展，分析具体原因如下：
（一）乡村空间集聚度不强。因自然地理格局和历史发展因素，南通乡村人居建设均沿河沿路连绵蔓延，造成空间布局相对分散，建设与非建设空间碎片化，耕地无法集中连片，建设用地无序增长，乡村空间发展难以形成合力。
（二）乡村资源利用率不高。南通依江傍海，自然资源和生态资源丰富，但长久以来粗放发展，乡村房屋闲置、土地抛荒现象时有发生，生产要素流失，资源利用低效，产业发展后劲不足。土地要素市场化进程缓慢，资源优势难以发挥。
（三）乡村环境品质感不佳。受周边城市虹吸效应影响，乡村年轻和高技能劳动力外流，乡村建设缺少活力和投入，可持续发展能力差，公共服务有效供给不足。部分生态资源较好的村落生态环境质量退化，生态资源产品化困难。
乡村振兴，规划先行。新一轮国土空间规划体系中，村庄规划是乡村地区的详细规划，也是法定规划。新一轮国土空间总体规划将为乡村振兴提供总体引导和发展策略。根据国家战略部署，省、市（县）国土空间规划应在2023年6月前完成报批工作。抓住这半年的报批时间差，进一步挖掘乡村潜在的空间价值，拓展乡村空间的特色承载能力尤其显得重要。为此，提出以下建议：
（一）统筹乡村国土空间保护开发，提高乡村振兴规划引领。一是夯实粮食安全根基。坚持底线思维，严格落实国家下达的耕地保有量、永久基本农田保护面积等规划指标，开展动态监督评价，守牢市域范围665万亩耕地，实施有力保护举措，落实578万亩永久基本农田保护任务，切实保障粮食安全。整体布局高标准农田，以区域化整体建设成效加强省级示范效应。二是加强专项规划衔接。结合《南通市“十四五”全面推进乡村振兴加快农业农村现代化规划》，以农业农村现代化转型为目标，详细梳理促进乡村振兴发展的结构布局、空间要素、重大设施并提出现阶段全面推进乡村振兴的空间保护开发工作重点，将其纳入国土空间总体规划编制报批程序中来。三是优化空间发展格局。结合南通主体功能区定位和“三区三线”划定成果，完善编制实用性村庄规划和规划导则。对村庄规划成果和乡村振兴重大项目落图落位“一张图”数字化管理和全生命周期信息化跟踪，进一步统筹提升乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。
（二）提高乡村空间资源利用效率，加强乡村振兴发展动能。在国家区域协调发展战略、长三角一体化发展规划、上海大都市圈发展规划等要求下，南通要积极承担长三角世界级城市群协同发展的责任，提高承接区域核心城市人口和产业外溢的资源环境承载能力。利用好乡村空间资源是拓展中心城区承载力的重要支撑。提高乡村空间资源利用效率，一是激发村庄发展活力。立足乡村发展首要任务，积极引导村庄明确发展方向，或集聚提升、或城郊融合、或特色保护、或环境提升，促进其差异化发展。引导乡村在长三角一体化发展视角下深入开展乡村（产业）发展规划研究，对老龄化空心化开展前瞻性规划布局，在此基础上统筹安排居民点和经营性建设用地。二是统筹开发乡村空间。完善统筹乡村空间发展的体制机制，进而在空间发展规划、功能开发建设、要素资源承载、基础设施配套、人口结构素质、社会治理方式、空间价值增长等方面，形成与中心城区更加协调融合的开发体系。完善制定基础设施共建、生态资源（收益）共享、区域要素互动的机制体制，加强要素引流，加快推动新型城镇化和乡村空间一体化建设。三是提高土地资源利用效率。完善乡村土地管理政策机制，积极盘活存量建设用地，加大闲置土地处理力度，促进低效土地二次开发。针对乡村空心化，合理确定农村建设用地退出机制，探索闲置土地使用权回收制度，加快乡村土地资源入市。
（三）开展乡村空间整治修复保护，提升乡村振兴基底亮色。乡村农耕设施、自然景观、民居建筑、人文遗产以及社会环境是体现乡村环境品质的重要载体，也是乡村振兴的外在表现。提升乡村环境品质，一是开展土地综合整冶。加快研究制定全域土地综合整治的实施路径和具体办法，整体推进全域农用地和建设用地整理。探索实行宅基地农户资格权有偿跨村落地政策，推动农村建设空间精明收缩。积极完善城乡建设用地增减挂钩政策，引导社会资本参与乡村空间整治，提高公共服务供给。二是开展乡村生态修复。尊重乡村生态的原真性和完整性，加快打造乡村自然生态特色，推动山水林田湖草海一体化保护和治理修复，以交通轴线、生态廊道、江海河脉络为依托，构建山水田园生态空间，结合长江、黄海自然资源禀赋特色和长江口绿色水岸，构建通江达海的生态空间网络，逐步将乡村打造成长三角休闲旅游、健康养老的生态宜游宜居目的地，促进生态优势向经济优势转化。三是加强人文空间塑造。以名城、名镇、名村为重点，以乡村传统村落、历史建筑、自然景观为节点，整体打造“近代名城”“水韵乡村”特色地标。加强如东、海门、启东等沿海县市区的文化关联挖掘，保护具有代表性盐垦土地空间肌理的村庄聚落形态。引导如皋历史城区、丁堰、白蒲、栟茶、林梓等历史名镇、名村开展历史文化挖掘和保护展示，为南通乡村振兴增添人文亮色。
（发言人系民盟南通城建二支部主委、南通市规划编制研究中心总工程师）