政协南通市第十三届委员会第三次会议
“创新社会治理，推进市域社会治理现代化”专题建言献策会发言材料
关于大力发展社区嵌入式养老服务的建议
社会福利和社会保障界 汤 雄
党的二十大报告指出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。大力发展社区嵌入式养老服务是实施积极应对人口老龄化战略、有效解决老年人急难愁盼问题的重要举措，对提高老年人生活质量、增进老年人福祉至关重要。
一、我市社区嵌入式养老服务发展现状
近年来，我市围绕绝大多数老年人“家门口养老”的现实需要，将发展社区嵌入式养老作为健全养老服务体系的重要一环，连续多年纳入政府民生实事高位推进，陆续出台“十四五”养老服务发展专项规划、养老服务高质量发展实施意见等政策文件，全面放开居家社区养老服务市场，从布局规划、土地供应、财政投入、税费减免等方面提出了一系列含金量高、指导性强、具体可行的保障措施。各地加快推进社区嵌入式养老服务设施建设，丰富拓展居家社区养老服务功能，实践出“链式养老”南通模式，将机构养老的专业性、社区养老的便捷性、居家养老的舒适性相结合，让老年人在熟悉的家门口得到专业细致的照顾，“机构+社区+居家”为主导的社区养老15分钟服务圈逐步形成。全市养老服务体系建设和养老服务产业发展真抓实干成效明显，2020、2021年连续两年获得省政府督查激励。创新“链式养老”服务模式入选全国居家和社区养老服务改革试点工作优秀案例。
二、存在问题及原因分析
我市养老服务工作虽取得了一定成绩，但仍存在一些短板弱项和瓶颈问题需要进一步研究解决。
（一）城市老旧小区养老服务设施建设落地难。由于客观历史原因，在老城区普遍没有预留公益性养老服务配套用房，现阶段找到适合设置嵌入式养老服务设施场所有相当难度。在整合利用社区闲置资源改建嵌入式养老服务设施方面，市级层面制定出台了工作指南和操作流程，但在落实过程中仍有部分地区存在“一事一议”机制不健全，部门配合不畅等现实问题。
（二）部分建成机构运营成本高维持相对困难。一些嵌入式养老机构受社区设施和用地限制，其规模往往较小，但从设施的适老化改造到内部装修、设备的采购再到人员的配置均缺一不可。前期的大量投入造成短期成本高，起步阶段微利甚至亏本运营，不具备规模优势，单个成本回收周期长。
（三）农村地区制约因素多推广发展慢。由于农村老年人居住分散，经济收入有限，购买力薄弱，多数农村嵌入式服务站点都是惨淡经营，难以实现盈利。此外，农村社会养老服务起步晚，整体有效需求不足，服务市场尚未形成，社会资本参与的积极性普遍不高。
（四）推动激励养老服务发展的配套扶持政策相对较少。社区居家养老服务地方财政支持力度不足，在设施配建、资金引导、综合监管等促进嵌入式养老发展方面还缺乏稳定且行之有效的保障方式。同时相关法律法规不健全，基层实践推动仅依靠政策文件来开展，缺乏制度刚性和驱动惯性。
三、对策建议
结合落实市委十三届七次全会精神，聚焦老年群体家门口的所需所盼，提出对策建议如下：
（一）高位统筹推进嵌入式养老服务工作。一是强化顶层设计。建议以立法引领和推进社区嵌入式养老服务工作，加快推进《南通市养老服务条例》立法进程。建议将社区嵌入式养老服务工作纳入各级党委政府“一把手”工程，并持续纳入全市高质量发展绩效评价考核指标体系，高位推动。二是强化政策配套。建议加强规划、建设、用地等政策支持，在编制国土空间总体规划、推进城乡社区服务体系建设时统筹考虑社区嵌入式养老服务设施建设需求，合理配置设施用地。建议制定出台发展社区嵌入式养老服务的实施意见，调整配套扶持政策，破解社区嵌入式养老在财政金融支持、人才培养等方面的诸多难点。三是强化工作推进。建议充分发挥养老服务工作联席会议制度作用，加强各部门之间的协调合作，定期研究调度重点工作，协调解决突出问题，制定相关配套政策措施等，推动各项工作任务落实落细。
（二）完善丰富家门口链式养老服务供给。一是统筹谋划服务圈布局。建议加快修编市区和县（市）养老服务设施布局专项规划，在街镇辖区内构建起1个或按片区构建起多个“15分钟养老服务圈”。重点推进社区养老综合体建设，以街镇为单位，采取“嵌入式机构+”的方式配置，设有社区长者驿家、日间照料中心、社区长者食堂，以及卫生服务站、护理站等功能性服务设施，为社区长者提供枢纽型、多功能、嵌入式社区养老服务。二是推进服务延链升级。实施“链式养老”服务延链工程，鼓励支持专业养老机构承接运营社区养老综合体和家门口服务站点，延伸开展居家社区养老服务，实现居家照护、社区照护和机构照护无缝对接。三是补齐农村服务短板。建议综合考虑农村地区人口规模、分布以及养老服务需求等情况，统筹推进不同类型社区嵌入式养老服务设施规划建设。农村区域性养老服务中心发挥社区养老综合体辐射作用，向周边老年人开放机构公共活动场所和设施，并拓展居家上门、短期托养等综合性服务功能。农村地区家门口服务站点充分利用现有居家养老服务站、示范性乡村互助养老睦邻点以及闲置的校舍、厂房等资源多点建设，在提供日托、助餐两项基础服务的基础上，积极拓展健康指导、精神文化等服务。
（三）培育壮大嵌入式养老服务市场主体。建议加强政府对社区嵌入式养老服务机构社会化融资的支持力度，放宽社区嵌入式养老服务机构的行业准入准营政策，简化相关许可审批办理环节，推广实施“一照多址”措施。建议完善社区养老综合体和家门口服务站点财税费扶持政策，对综合性（区域性）养老服务中心、社区长者驿家、日间照料中心、社区长者食堂、社区助餐点、示范睦邻点等给予一次性建设补贴，符合机构养老床位和家庭养老床位设置要求的给予建设运营补贴。对享受助餐服务的老年人分层分类给与助餐补贴。
（作者系南通市民政局局长、党组书记）