南通市政协考察组
为学习借鉴外地成功经验，积极稳妥地推进我市医药卫生体制改革，8月10日至13日，市政协主席王德忠率队赴镇江、芜湖两市学习考察。考察组采取听取情况介绍、座谈交流等形式，重点对两市医疗卫生服务体系建设情况进行了解。现将学习考察的有关情况报告如下。
一、特色经验
镇江、芜湖作为全国公立医院改革试点城市，按照保基本、强基础、建机制的要求，以公立医院改革试点为核心，同步推进基本医疗保障、基本药物制度、基层医疗卫生服务和基本公共卫生服务其他四项改革，取得明显成效。两市在实践中，大胆探索，攻坚克难，形成了不少有益做法和独特经验。
1.规划调整做在前，合理布局市区医疗卫生资源。两市主动顺应行政区划和城市布局调整，通过迁移、改造、新建等方式，合理规划布局优质医疗资源。2008年以来，芜湖市在城东区新建市一院新院区，在城南新区投资新建市中医院新院区，在城中区投资新建市二院门诊住院大楼，在城西区新建弋矶山医院门诊住院大楼，进一步优化了市区优质医疗资源的布局。镇江市在南徐新城建设规划中将医疗资源配置作为重要内容，新建了市二院，规划迁建、新建和扩建市精神卫生中心、儿童医院、中医院、妇幼保健院。两市还以组建医疗集团为载体，进一步整合市区医疗卫生资源，发挥优质医疗资源的品牌效应和辐射作用。镇江市于2009年11月组建以资产为纽带紧密型的江苏康复医疗集团和以技术为纽带松散型的江苏江滨医疗集团。两大集团分别以镇江市第一人民医院、江苏大学附属医院为核心，以专科医院、社区卫生服务机构为成员，进一步实施集团内医疗资源的布局调整。
2.行政推动力度大，凸显公共医疗卫生公益性质。两市均高度重视深化医药卫生体制改革工作，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任。加强组织领导，成立强有力的领导班子和工作班子。芜湖市深化医药卫生体制改革领导小组由市委书记任组长，公立医院改革试点领导小组由市委副书记、市长任组长，分管副市长任医改办主任，卫生、发改、财政、编办、人社等部门负责同志任副主任，形成了指挥协调有力的领导体系，出台了一系列配套文件，保证医改重点工作的顺利推进。加大财政投入，体现政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。两市不仅未因公立医院改革而减少对医院的财政投入，还加大对公立医院的扶持力度。镇江市2009年以来投入4.5亿元，用于市区公立医院基础设施建设。芜湖市逐步完善公立医院经济补偿政策，明确规定，从2008年开始，市财政连续五年每年投入不少于5000万，支持公立医院加快医疗基础设施建设；各医疗机构2000余名离退休人员全部剥离进入社保，财政继续拨付给医院每年4000万元事业经费。两市均对市域范围内的市属医院、省属医院及部队医院实行同等的政府购买服务、科技人才扶持、重点学科发展政策，给予专项补助。
3.深化改革有新招，着力破解医改中的共性问题。两市在把握医改指导思想、遵循基本原则的基础上，坚持从实际出发，从机制入手，探索解决当前医疗卫生服务中突出问题的有效办法。一是以医药分开为突破口，努力切断医、药利益链。芜湖市成立了市医疗机构药品管理中心，负责全市药品招标采购管理，将市属8家医院药剂人员全部划转至中心统一管理，各医院药房改为药品调配中心，医院不再卖药。通过药品集中招标采购和执行下降5个点药品加成进行销售，2009年实现减轻群众药品费用负担6117万元。二是以基本药物制度实施为抓手，降低基层医疗机构药品费用。镇江市6个辖市、区和新区基层卫生机构全面实施基本药物制度，成为全省首个全部实施基本药物制度的省辖市。所辖市和丹徒区所有基层医疗卫生机构执行国家和省目录599种，村卫生室执行国家目录307种，镇江市区在全部使用国家和省目录的基础上，继续保留原来已对群众执行零差率的药物品种，共对777种社区药物实行零差率销售。三是以提高运行效率为目标，推进医疗卫生机构机制建设。在公立医院管理机制上，两市均通过集团化改革，建立起法人治理结构。镇江市两大医疗集团分别成立理事会和监事会，市政府委托卫生行政部门履行出资人职责，理事会对出资人负责，集团医院院长对理事会负责，实施管办分开、分层考核。同时，实施医院人事分配制度改革，建立绩效考核体系，激活内部运行机制。在基层医疗卫生机构补偿机制上，努力做到坚持医疗服务的公益性与调动医务人员积极性的有机统一。镇江市为有效解决药品零差率销售后社区卫生服务机构的收支缺口，采取由医疗保险机构按有效就诊人头定额核拨的方式，对社区卫生机构取消的药品加成收入给予弥补。不仅保证了基本药物制度的顺利实施，引导病人合理分流，而且也可防止低效率、“大锅饭”的现象。
4.强化基础网络全，完善基层医疗卫生服务体系。两市均把加强基层医疗卫生工作、方便群众看病就医，作为医改的着力点。加强基层医疗服务机构建设，着力改善农村医疗卫生条件。芜湖市近年来投入1559万元，完成了12所标准化镇卫生院和120个标准化村卫生室建设任务。镇江市市区两级财政投入3500万元，两大集团所属14家城市社区卫生服务中心从硬件到软件全面提升，初步达到审定建设标准。两市还全面推进镇村一体化建设，将原来县、镇、村三级医疗机构改为县级医疗机构、镇村一体化的基层医疗卫生机构两级。同时，大力推进城市医院和社区卫生服务机构分工协作机制建设，增强大医院对社区的辐射帮扶作用。镇江市将城市社区卫生服务机构纳入医疗集团，医疗集团对于社区卫生服务机构临床医疗技术等进行帮扶，将医疗集团的优质资源适度转移到社区，集团各医院开通社区卫生服务机构双向转诊绿色通道，使小病在社区、大病进医院、康复回社区得到有效落实。
二、几点启示
镇江、芜湖两市在深化医疗卫生体制改革实践中，注重整体推进，注重机制创新，注重强基固本，注重普惠于民，对于我市推进新一轮医改、建立健全医疗卫生服务体系，有许多启示和值得借鉴之处。
1.建立健全覆盖城乡的医疗卫生服务体系，必须做大做强市属医院，发挥龙头带动作用。市属医院承担着危重急症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用，进一步做大做强、做出品牌，形成合理的竞争态势，有利于满足人民群众日益增长的对优质医疗资源的需求。要在整合资源上做文章。坚持政府引导、自愿为主的原则，根据区域分布和医院功能，鼓励通过兼并、重组、托管等形式，放大区域性综合医院的品牌效应，真正做到资产整合、资源共用、信息共享、利益共沾，实现各成员医院的错位发展、集约发展和共同发展。要在深化改革上花气力。坚持深化改革不动摇，建立医院法人治理结构，深入推进人事制度改革，全面实行岗位绩效工资制度，充分调动医务人员的积极性，增强市属医院的生机活力。
2.建立健全覆盖城乡的医疗卫生服务体系，必须突出基层医疗服务机构建设，做好“网底”修补工作。乡镇卫生院和村卫生室是农村医疗卫生服务网络的“网底”，与人民群众看病就医密切相连，必须不遗余力办好。要突出标准化建设。卫生行政部门要制定乡镇卫生院和村卫生室建设标准，以达标创建活动来推动农村医疗卫生基础设施和能力建设。根据我市乡镇卫生院实施产权制度改革转为民营医院的现实状况，建议通过新建卫生院或在自愿的基础上进行股权流转等途径，确保政府在每个乡镇办好一所卫生院。对其他民营乡镇卫生院分别情况采取措施。对于效益好、标准高的民营乡镇卫生院，鼓励继续办好；对于基本达标的，帮助提升改造，达到标准化建设要求；对于难以为继的，采取兼并、重组、改造等办法，帮助办好。要突出镇村一体化建设。乡镇卫生院或卫生所要加强对村卫生室的硬件建设、规章制度、人员队伍、药品采购等各方面的管理，改善医疗条件，提高服务质量。制定乡村医生绩效考核办法，保证乡村医生的合理报酬，帮助解决后顾之忧。
3.建立健全覆盖城乡的医疗卫生服务体系，必须加强医疗卫生人才队伍建设，优化“第一资源”配置。广大医务人员是深化医改的主力军，是卫生事业发展的第一资源。完善医疗卫生服务体系，不仅需要“硬件”发展，更离不开人才素质和能力这一“软件”的提升。要重点加强城乡基层医疗卫生队伍建设，着力解决基层医疗卫生人才匮乏问题。要培养一批新人。尽快充实农村卫技人员，可从医学院校毕业生中选拔并签订服务合同，引导他们到乡镇卫生院、村卫生室就业，并在培训进修、职称晋升、待遇提高等方面给予适当倾斜。要培训一批中坚力量。强化培训现有农村医疗卫生技术人才，卫生行政部门要加强对农村卫生人员培训的规划和组织，建立农村卫生技术人员定期进修学习制度，并将进修培训情况与医院考核评估挂钩。要支援一批“带教老师”。鼓励优秀卫生人才到城乡基层服务，鼓励大医院通过对口支援、人才培训等方式，帮助城乡基层卫技人员提高医疗水平和服务能力。
4.建立健全覆盖城乡的医疗卫生服务体系，必须加大行政推动力度，强化政府应尽责任。政府在提供公共卫生和基本医疗服务中占居着主导地位，必须强化在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的主导作用。要落实投入补偿机制。建立市、县（区）两级政府医疗卫生事业投入正常增长机制，确保卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出增长幅度。制定政府补助政策，采取购买服务等方式，对乡镇医院、一体化管理的村卫生室、社区卫生服务中心（站）承担的基本公共卫生服务和实行药品零差价给予补助，确保基本药物制度得以全面实施。要实行严格有效监管。卫生行政部门对所有医疗卫生机构实行属地化和全行业管理，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，实行统一规划、统一准入、统一监管。强化医疗卫生服务行为和质量监管，加快制定统一的疾病诊疗规程，积极推进临床路径管理，开展单病种质量控制及限价。强化药品招标采购监管，实行基本药物生产企业和配供企业“黑名单”制度，千方百计降低药价。要强力推进医改工作。市、县（区）两级政府要把深化医疗卫生体制改革作为一项重大的民生工程和紧迫的工作任务加以推进，要建立强有力的工作班子，制定翔实周全的实施方案，积极稳妥予以推进，使改革达到提高医疗服务质量和水平、提高医务人员积极性、提高社会满意度、降低医疗服务成本和费用的目标。