第三调研组
8月4—5日，办公室、提案委员会和学习、文史委员会组织部分委员，在市政协副主席张永凯的带领下，对港闸区、通州区的医疗卫生服务体系建设情况开展调研。调研组在集中听取市级相关部门情况介绍的基础上，认真与两区的有关部门、基层医院负责人进行座谈，分小组深入到乡镇（街道）、村（社区）进行走访、考察，实地了解情况，充分听取各方面的意见建议，作了认真的研究和商量。现将有关情况汇报如下。
一
从调研情况看，两区党委政府高度重视医疗卫生工作，乡镇（街道）社区卫生服务中心建设取得突破，村级社区卫生服务站条件得到改善，医疗卫生服务体系基本建成，运行基本正常。
（一）公共卫生服务网络基本形成。目前，两区已基本形成区、乡镇（街道）、村（社区）的公共卫生服务网络框架。通过政府购买服务、居民免费享有，实现了公共卫生服务全覆盖。2010年，两区基本公共卫生服务专项资金都提高到人均18元，比省定标准高3元。港闸区将农村基本公共卫生服务项目与城市社区卫生服务有机结合，实现双方的优势互补。既通过加快社区卫生服务中心建设，强化实施基本公共卫生服务的载体建设，又通过全面推行公共卫生项目，实现“六位一体”（预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育服务）社区卫生服务功能的规范化、精细化、项目化管理。通州区按照项目化管理要求，以“做多少事补多少钱”为原则，编制年度项目清单，细化服务内容、工作要求和补助标准，既从量上要求，又从质上考核，确保了群众真正享受到基本公共卫生服务。
（二）医疗机构条件明显改善。近年来，两区积极推动社区卫生服务机构标准化建设，一批高标准、代表新农村形象的医疗服务机构相继建成，整体服务水平全面提升，较好地满足了基层医疗卫生服务的需求。港闸区着力打破“城”与“乡”的束缚，通过资产回购、转型、新建等方式，建成6家社区卫生服务中心，实现了每个街道都有一个政府举办的公益性社区卫生服务中心。在此基础上，加大经费投入力度，推动社区卫生服务中心升级，积极争创省级示范中心。通州区每年安排1100万元，用于医疗机构固定资产投入、标准化医院建设、示范化社会卫生服务中心建设。4家社区卫生服务中心达优秀中心标准，8家为合格社区卫生服务中心，11家是合格标准化医院。全区309家社区卫生服务站实现了标准化建设全覆盖，89.32%达到规范化管理要求。
（三）医疗保障水平不断提升。两区逐年加大医疗保障的投入力度，不断提高合作医疗基金规模和保障水平。港闸区将切实提高农村居民医疗保障水平，作为重要的民生问题加以解决。自2009年起，对农村居民和城镇居民实行统一的医疗保障制度，农村居民全部纳入市区城镇居民医疗基本保险，实现新型农村合作医疗与城镇居民医保的并轨，使全区农村居民享受到保险范围更大、额度更高的医疗费用补偿。通州区把巩固发展新型农村合作医疗，作为保障农民健康权利的重要举措来抓。2010年，人均筹资标准提高到160元，参合率达到98.92%，其中农村五保户、低保对象、重点优抚对象和建国前入党无固定收入老党员全部由财政资助参合。通过调整报销比例、扩大报销范围、增加特殊病种、提高封顶线等举措，不断完善补偿政策，扩大了受益面，提高了受益程度。
（四）基本药物制度积极推进。两区根据省、市的统一部署和要求，有序推进基本药物制度实施工作。港闸区从2009年4月起，在社区卫生服务中心开展基本药物零差价销售工作。2010年2月，所有社区卫生服务中心启动实施国家基本药物制度，覆盖率达100%。社区卫生服务中心急诊数量较去年同期上升15%，门急诊均次费用下降10%，药品价格平均降幅达40%。通州区因2001年所有乡镇医院实施产权制度改革，目前在深入调查研究的基础上，正拟按照政府主导、注重实际、有利发展、确保稳定、提高效益的思路，全区除6家中心医院外的乡镇医院，根据自愿原则，由政府购买改制医院产权，实现政府举办。同时，以政府所在地医院为主体，组建镇级卫生院（社区卫生服务中心），将辖区内其它医院改设为分院（分中心）或门诊部，确保年内完成镇医院体制改革，全面实施基本药物制度。
二
两区医疗卫生服务体系建设虽然取得了一定成效，但在实际工作中还面临着一些深层次的矛盾和问题。
(一)网络体系运行不畅。区、乡、村医疗机构因产权制度改革，变成了平行的、相对独立的利益主体，纵向网络作用明显淡化，乡镇卫生院对村卫生室的管理流于形式。港闸区无区级医院，医疗救治主要依靠区内市属医院，难以给予乡村医疗机构有效的业务指导。医保卡的使用网络尚未延伸至社区卫生服务站，给医保病人看病带来诸多不便。医疗机构之间“技术孤岛”、“业务孤岛”、“信息孤岛”现象不同程度存在，造成医疗设备的重复投入，导致老百姓看病重复化验和检查现象依然普遍。基本药物制度实施后，由于受省定零差价药品目录的限制，社区卫生服务中心一些“惯用药”没有了，一些患者不得不重返大医院，无法达到“医疗下沉”的目的。
(二)医疗队伍层次不高。基层卫生队伍学历层次偏低，技术骨干奇缺，年龄趋于老化。港闸区社区卫生服务中心医技人员初级职称占70%，中专以下学历占49%。通州区大部分乡镇医院缺少年轻、有培养前途的医护人员，学科带头人更是寥若晨星，特别是偏远地区乡镇医院随着部分业务骨干的“跳槽”，人才匮乏的矛盾较为突出。同时，由于物质待遇、工作条件、职业前景以及社会地位等因素影响，正规医学院校毕业生不愿从事乡村医生工作，使这支队伍难以实现新老交替。一些地区乡村医生后继乏人的现象已经显现。
（三）政府财政压力不小。当前最为突出的是，基本药物制度的实施使区级财政面临很大困难。港闸区根据“补运行经费，不补药品差价”的原则，需要安排近1000万元用于对社区卫生中心的运行经费进行足额补偿。通州区至今年底，政府要投入5000万元完成镇级医院改制。明年实施基本药物制度后，政府每年投入都要在8000万元以上，给区级财政带来很大的压力。同时，随着中央、省、市对群众医疗保障、城乡低保、义务教育等民生问题越来越重视，不断要求提高各类资金补助标准，刚性支出增长幅度远大于地方财力的增长速度。另外，调研中基层医生盼望绩效工资能早日到位，而政府担心一旦实行绩效工资，财政又要增加很大投入，难以承受。
（四）同城医保标准不一。目前，通州区在医保上所实施的政策，与崇川区、港闸区差距较大。崇川区、港闸区新农合已与城镇医保接轨（农村人口享受市财政人均200元的补助），公共卫生服务资金市级补助标准通州区与其他两区也不一样。而通州区尚未实现新型农村合作医疗与城镇居民医保的并轨，出现县城同一班级同一板凳上的两个同学享受医保标准不一的怪现象，给学生造成心理阴影，不利于孩子的身心健康成长。通州区切盼尽快与主城区接轨，要求享受同崇川区、港闸区一样的财政补助政策。
三
加强医疗卫生服务体系建设，着力点在基层，难点在基本药物制度的实施，重点在体制机制创新。根据调查研究，现提出以下五点建议。
（一）提高认知程度，落实主体职责。解决群众看病难、看病贵的问题，让人人享有基本医疗卫生服务，是党和政府责无旁贷的职责，是医药卫生体制改革的出发点和落脚点。一是强化领导。各级党委政府要按照以人为本、执政为民的要求，坚持医疗卫生的公益性质，提高思想认识，明确工作目标，健全工作机制，落实工作责任。确保每个乡镇和社区至少有一所政府举办的卫生院，行政村原则上建有一所卫生室，加快建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生体系。对已改制的乡镇卫生院可在自愿的基础上，采取股权留转、回购等办法，由政府举办。二是加大投入。各级财政要根据经济社会发展水平，逐步增加医疗卫生服务建设专项经费投入，保证卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度。这要作为一项硬指标，列入各级政府财政工作绩效考核的重要内容，加以贯彻落实。三是加强监管。加强对医疗服务机构运行情况、财务管理情况、基本药物制度执行情况、药品集中采购配送情况、政府补助落实情况的监督检查，规范医疗机构服务行为。积极推进临床路径管理，开展单病种限价收费，加强单病种质量控制。
（二）完善运行机制，保障规范运行。综合运用行政、经济、技术等手段，理顺不同行政隶属关系和所有制性质医疗卫生机构的行政管理及业务指导体制。一是深化体制改革。完善政府主导的管理体制，所有医疗卫生机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。发挥城区优势卫生资源作用，实现以大带小、以强带弱、资源共用。采取专家坐诊、人员进修培训、业务指导、结对帮扶、挂钩联系、设备支援等灵活多样的形式，对社区卫生机构内部管理、专科建设、临床诊疗技术等进行帮扶。二是推行乡村一体化管理。积极推进乡镇卫生院对所属行政村卫生室实行行政、业务、人员、财务和药品购销等的一体化管理，以期形成农村卫生工作合力。强化乡村医疗机构上门入户服务，让社区真正成为满足群众基本医疗需求的可靠基地。要完善乡村医生养老保险制度，切实解决乡村医生的后顾之忧。三是构建双向转诊绿色通道。学习借鉴镇江市的有效做法，社区转大医院采取“一免三优先”措施，即免挂号费，优先预约专家门诊，优先安排辅助检查，优先安排住院。大医院将一般常见病、多发病、诊断明确的慢性病、康复期患者或临终关怀患者，及时下转到社区卫生服务机构诊治，并提供治疗方案和定期查房临床指导。
（三）强化基层建设，夯实基础环节。把更多财力、物力投向基层，把更多人力、技术引向基层，切实增强基层医疗卫生服务能力。一是下移投入重心。调整财政支出结构，逐步将卫生经费重点投向农村、投向基层。要通盘考虑实行基本药物制度后遇到的新问题，建立科学合理的投入补偿机制，确保财政补偿资金及时足额到位。在定编、定岗、加强考核的基础上，加快实施绩效工资，确保基层卫生队伍的稳定。二是加强人才队伍建设。有计划地代培农村社区全科医生，对专门为农村卫生机构培养的考生，可推行适当降低分数或给予助学贷款、奖学金等优惠政策。积极推广昆山、吴江等地的成功做法，对到村卫生室工作的医学院校毕业生，解决事业待遇，给予定额补贴。参照大学生村官管理模式，力争三至五年内每个村配备一名医学院校大专以上毕业生。制定并认真落实在职培训计划，培训经费由财政给予定额补助，确保基层每个医疗卫生技术人员三年内到上级医疗机构培训不少于一次。三是调整区域卫生规划。针对乡镇区划调整的实际，重新调整和整合农村卫生资源，优化结构和布局，合理确定功能、数量和规模，完善服务体系。因乡镇撤并造成一镇多院的，可选择一所作为镇中心医院或社区卫生服务中心，其他的调整为分院或门诊部，也可以组建专科医院、康复医院。
（四）缩小区域差距，推进城乡一体。缩小城乡医疗卫生服务差距，完善方便快捷的工作流程，为城乡居民提供均等化的医疗卫生服务。一是加快推进“同城待遇”。针对通州撤市建区后群众要求“同城待遇”的实际，建议市政府加大对该区卫生财政补助力度，使新农合、公共卫生等资金补助标准享受主城区的待遇，提高该区群众医疗保障水平。二是延伸医保网路。医保联网结算是一个实实在在的民心工程，是方便群众就医、小病进社区的具体体现。要完善基本医疗保险政策，把符合标准、具备条件的社区卫生服务站纳入基本医疗保险定点医疗机构范围，引导参保人员在社区卫生服务站诊治，使社区卫生服务站为群众提供方便、有效、价廉的服务，承担起居民健康“守门人”的职责。三是优化药品目录结构。在国家、省确定的基本药物目录范围内，根据两区居民的消费特点，适度增补地方药物的用药比例，增加一些传统、实用、低价的用药品种。所有增加用药一律实行零差率销售，减轻群众医药费用负担。
（五）建立信息平台，促进资源共享。按照高效统一、系统整合、互联互通、信息共享的原则，加快医疗卫生信息化步伐，及早实现医院之间的医疗资源、医疗信息和医疗服务共享。一是制定总体规划。及时制订南通市医疗卫生信息化的中长期发展规划，确定各阶段的发展目标和建设标准，落实必要的保障措施，分步实施有关重大项目。当前，应将此项内容纳入我市正在编制的“十二五”规划中，高起点推进医疗卫生信息化建设。二是建立体制机制。各级党委政府要把医疗卫生信息化工作尽快摆上重要议事日程，切实履行统筹规划、资金投入、指导协调、监督管理等职责。从建立城乡居民健康档案抓起，把各方面的医疗卫生信息集中起来，加强资源共享和业务协同，有效避免各自为政、重复建设、分散建设。充分发挥各方面的积极性，引导高校科研院所和企业广泛参与，努力形成全社会共同推进医疗卫生信息化建设的新格局。三是提升信息化素质。以岗位培训和继续教育为重点，对医疗卫生服务人员进行不同类型和不同层次的信息技术教育。建立服务支持体系，将信息化水平较高医院的相关骨干组织起来，形成一个专家资源库，根据其他医院需求予以分派，帮助其解决实际工作中遇到的问题或困难，逐步提高各级医疗机构信息化水平，加快实现建设智慧健康南通的目标。