第一调研组
根据市十届政协十一次常委会“建立健全我市医疗卫生服务体系”协商课题调研方案，8月上旬，市政协主席王德忠，副主席季金虎、刘璠，秘书长朱进带领部分市政协常委和委员，赴崇川区、市有关医院调研。现将有关情况报告如下。
一、基本情况
近年来，崇川区和市公立医院以科学发展观为指导，大力加强医疗卫生基础设施建设，逐步建立起以公立医院为龙头、社区卫生服务中心为纽带、社区卫生服务站为基础的医疗卫生服务体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，卫生事业呈现出加速发展的良好态势。2010年，崇川区被省政府授予“社区卫生服务先进区”荣誉称号。
1．医疗卫生服务网络进一步完善。市、区两级政府坚持公共医疗的公益性质，不断加大财政投入，逐步优化医疗卫生资源配置，进一步健全医疗卫生服务网络。加快推进各级公立医院建设，构筑健康救护线。在经济快速发展的同时，市委、市政府高度重视民生工程，大力推进各级公立医院的建设和发展，进一步提高医疗容量和扩大医疗覆盖面。目前，通大附院、市一院、市三院、市四院病房楼已先后投入使用，市肺科医院异地迁建工程即将竣工，市中医院门诊病房综合楼正在抓紧建设，投资近3亿元的市妇幼保健院整体迁建工程已经启动，规划面积7.2公顷的瑞德医院已办理用地规划许可证。全面推进卫生服务中心建设，打造健康生活圈。从2009起，崇川区连续两年将社区服务机构建设列入全区十大民生工程，累计投入资金2000余万元，着力推进社区卫生服务中心建设。截至目前，崇川区共建有11家社区卫生服务中心，其中和平桥、学田、文峰、狼山、任港、钟秀、新城桥被命名为省级示范化社区卫生服务中心。社区卫生服务中心街道覆盖率100%，基本形成15分钟健康生活圈，初步满足了居民群众“小病进社区”的需求。积极推进社区服务平台建设，开设健康服务点。2004年，崇川区启动城市社区卫生服务体系建设，加快社区卫生服务站建设，推行责任医生制度和团队服务模式。目前，全区共建立23家社区卫生服务站和141个社区责任医生工作站。责任医生每周2个半天定时到所在社区，为居民群众提供面对面的健康咨询、健康教育、慢病管理等服务。
2．医疗卫生服务功能进一步拓展。随着经济社会发展，崇川区积极拓展社区卫生机构与城市医院分工协作服务体系功能，逐步发展多层次、多样化的医疗卫生服务，满足居民群众日益增长的医疗卫生需求。强化基础信息工作，当好居民群众生命健康的“管理员”。针对辖区内高血压、糖尿病、冠心病等慢性病发病率较高的实际情况，崇川区积极推行慢病管理证制度。社区责任医生通过责任医生工作站、上门服务的形式，主动了解慢病患者的发病、治疗、疗效控制等情况，及时做好治疗和康复指导，并形成规范的慢病管理档案。目前，全区纳入慢病管理的高血压患者2万余人，糖尿病患者6000余人，冠心病患者2000余人，其中60岁以上慢病患者管理率达到95%。实施慈善助老健康关爱行动，为社区孤寡病患老人的身体健康提供保障，目前已有近400名老人纳入管理。丰富公共服务内容，当好居民群众生命健康的“服务员”。按照“医防并重”理念，不断加强医疗卫生体系内涵建设，服务内容由单纯医疗向预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育指导“六位一体”的综合服务转变。积极实施居民群众健康工程，为辖区内老人进行免费健康体检，开展各种形式的健康教育讲座、卫生保健知识宣传等活动。认真推进国家基本公共卫生服务项目落实到位，组织开展麻疹疫苗强化免疫和乙肝疫苗补种，接种率分别达到98%、99%；农村孕妇住院分娩补助率达到100%。健全卫生保障机制，当好居民群众生命健康的“守护员”。 2009年，崇川区实施农村新型合作医疗与城镇居民医保并轨，将农村居民统一纳入城镇居民医保范围，当年农村居民参保率达到98%，实现了农民与居民同统筹、同保障。今年2月份，崇川区在率先实行基本药物零差率销售的基础上，按照集中采购、统一配送的方式，11个社区卫生服务中心全部配备使用基本药物。截至目前，全区基本药物销售金额共计951万元，上半年预拨基本药物财政补助781万元。社区卫生服务中心与二级以上医院签订双向转诊协议，建立了双向转诊的流程和处理规范，初步形成“小病在社区、大病进医院、康复回社区”分层次医疗格局。
3．医疗卫生服务水平进一步提高。按照“做强龙头医院、做精专科医院、做实社区卫生服务中心、做全社区服务站”工作思路，各级医疗卫生机构进一步加强软硬件建设，努力提升医疗卫生服务水平。加快专业人才培养，为提升医疗卫生服务水平增强后劲。2008年，崇川区制定实施卫生人才三年建设规划，共选派18名医务人员到三级医院进修，37名乡村医生完成了中专补偿学历教育，全科医师、责任护士专业培训率达到95%。目前，全区医疗卫生机构共有员工270人，初中高职称比例为4:6:1，合理的人才梯队已初步形成。各级公立医院大力实施“科技兴院、人才强院”工程，积极培养科技领军型人才、科技带头人。通大附院现有正高级专家145名，副高级专家276名，享受国务院特殊津贴专家28名；江苏省“科教兴卫工程”及省“135工程”重点人才9人，省“333工程”科技领军人才3人、中青年科技带头人5人，省“六大人才高峰”资助对象10人，50余名中青年业务骨干被评为省市学术、技术带头人及培养对象。加快仪器设备更新，为提升医疗卫生服务水平改善条件。在加快基础医疗卫生机构建设的同时，崇川区十分注重基本医疗卫生仪器设备的添置和更新。2009年，崇川区投入500余万元用于妇幼保健服务信息系统、彩超、除颤仪、数字X光机等设备更新；今年又投入300多万元购置心电监护仪、全自动生化仪、电解质等仪器设备。作为医疗主阵地，市各级公立医院根据群众医疗需求，持续加大投入，购置了一批急缺的先进医疗设备。近年来，市一院逐步配备了国际最新一代64排螺旋CT和1.5T磁共振、DSA、ECT、放大电子染色内镜、菲利普IU—22彩超、菲利普IU—33专用心超、大型高压氧舱、日立7600全自动生化分析仪等先进医疗设备。加快医疗技术攻关，为提升医疗卫生服务水平提供支撑。市各公立医院根据医学发展趋势和本地患者实际需要，加快各项医疗技术攻关，进一步提升医疗技术水平。目前，市各公立医院都具备了各科常见病、多发病和疑难病的防治及急救能力，并形成了各具特色的医疗品牌。通大附院的普外科、骨科、消化内科、血液内科、心血管内科、肾内科、神经内科、眼科、皮肤性病科、呼吸内科、妇产科、检验科，市一院的心内科、消化科及市三院的肝炎专科为省级临床重点专科；市一院的骨科、市肿瘤医院的病理科为省级临床重点专科建设单位；市中医院的蛇伤、肺痈、痔疮及南通良春风湿病医院的痹症治疗处于全国领先水平。
二、存在问题及原因
尽管初步建立了区域全覆盖的医疗卫生服务保障体系，医疗卫生服务能力和水平有了一定提高，但与居民群众日益增长的健康需求相比，还有很大差距，“看病难”、“看病贵”的问题依然广泛存在。
1．资源配置不够均衡。长期以来，我市医疗卫生规划建设滞后于经济发展。我市几乎所有三级医院与大型民营医疗机构都集中在崇川区，而且通大附院、市一院、市中医院、市三院等又分布在老城区，新城区、东城区、开发区、港闸区优质医疗资源稀缺；最优质的医疗资源高度集中在少数医院，存在“一家独大”的垄断现象，难以形成合理的竞争态势；随着经济社会的发展，群众多层次、多样化的医疗卫生服务需求正呈现出快速增长的趋势，我市现有医疗资源供给总量依然不足，如我市仅有1家老年康复医疗机构，临终关怀、老年护理、家庭病床等医疗卫生服务远远不能适应实际需求。
2．公益性质不够突出。由于政府经费投入不足，“以药补医”、“以药养防”的现象在医疗卫生服务机构仍然十分明显，在一定程度上加大了医患纠纷矛盾，医疗卫生机构的公益性质相对淡化。目前，医院医疗业务收入占医疗机构总收入的80%以上，医疗机构的设施建设、设备更新、技术引进、人才培养等经费主要靠市场获得补偿。2009年，市一院总支出46097万元，其中财政拨款仅3266万元。部分专科医院为了追求经济效益，纷纷走“大综合”之路，专科建设有所弱化。社区卫生服务中心的预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育指导“六位一体”功能发挥，主要靠区、街道两级财政支持，经费缺额部分则是想方设法通过医疗来进行弥补。
3．保障制度不够完善。医疗卫生服务体系的有效运作，主要靠完善的制度来保障。但由于行政推动不力，致使一些基本的运行保障制度还没有完全落实到位。因房屋、土地等因素制约，崇川区还有5个街道没有独立建制的社区卫生服务中心。政府举办和大医院领建两种体制并存的现象，给实施基本药物制度带来困难。区政府无法统一推行全额预算收支两条线管理制度，影响了部分卫生服务中心功能的发挥。同时，社区服务中心因改制、转制等影响，人员编制迟迟没有确定下来，人员处于不进不出的“冻结”状态。目前，公立医院的人员编制仍然沿用上个世纪80年代的标准，严重束缚了医院的发展。市三院现有人员901名，其中编外人员为407名。2005年原港口医院整体划归市肿瘤医院后，其人员性质仍为企业性质，造成市肿瘤医院“一院两制”的现象。
三、对策建议
随着经济的快速增长，民生问题将被摆在更加重要和突出的位置。加强医疗卫生服务体系建设，是使改革发展成果惠及人民群众的最基本、最直接的体现。市委市政府应把健全完善医疗卫生服务体系作为深化卫生体制改革的突破口，真正解决群众“看病难”、“看病贵”的问题，促进区域经济社会协调、可持续发展。
1．着眼长远，充分发挥医疗卫生发展规划的引领作用。结合正在研究编制的“十二五”规划，进一步完善“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划编制机制，高水平编制我市医疗卫生发展规划。全方位优化医疗卫生发展布局。按照区域覆盖、方便就医、资源共享、高效利用的原则，综合考虑未来我市医疗卫生服务的需求，将医疗卫生发展规划与城市发展规划、土地利用规划等有机结合，超前谋划医疗卫生资源配置，形成以大型综合医院为龙头、一般医院为骨干、社区卫生服务中心（乡镇卫生院）为基础、社区服务站（村卫生室）为补充的医疗卫生服务体系。通过新建、扩建、改造等方式，提高区域医疗卫生服务总量；通过整体迁建、委托经营、资产重组等办法，推进优质医疗卫生资源向薄弱区域转移；通过投资主体多元化、投资方式等多样化途径，鼓励、支持和引导社会力量举办非营利性医院。宽领域调整医疗卫生发展结构。在医疗卫生服务规划编制中，要坚持医疗卫生机构差别化发展思路，逐步形成有序、合理竞争的良性发展格局。选择2-3家有一定基础的医院为政府重点扶持对象，尽快提升医院综合医疗水平，逐步改变我市“一家独大”的垄断现象，为群众就医提供更大的选择空间；专科医院要坚持“大专科、小综合”的发展原则，以专科建设为根本，集中优势资源和力量做大、做强、做特专科品牌，避免同质化竞争；社区卫生服务中心要合理定位，改变以医疗为主的发展模式，坚持发挥“六位一体”功能，为群众提供基本医疗卫生服务。多层次确定医疗卫生发展规模。各级政府要全面梳理现有医疗卫生资源，从医疗卫生供需实际出发，根据适度超前发展的原则，科学定位医疗机构数量与规模，既保证居民群众能充分、平等地享受基本医疗卫生服务，又避免无序发展与过度发展。明确区域内医院设置数量、床位规模、医生配备、大型医疗设施配置和主要功能，适度控制个别大型综合医院的发展规模，避免人才、设备等优质资源在少数医院过分集中；加快一般医院基本医疗设施建设和仪器设备更新等，迅速扩大我市医疗卫生服务总量。提高社区卫生服务中心、乡镇卫生院、社区服务站、村卫生室的建设标准，着力改变其设施陈旧、功能单一的现状。
2．深化改革，充分发挥各级公立医院医疗的优势作用。坚持以维护公益性和社会效益为原则，按照“加快试点、大胆探索、积极推进”的要求，进一步深化公立医院改革，增强医疗卫生服务体系的活力。着力推动公立医院管理体制改革。进一步解放思想，积极转变政府职能，建立出资人制度，实现所有权与经营权“两权分离”。借鉴镇江、芜湖两市组建医疗集团的成功经验，以资产或技术服务为纽带，组建我市医疗集团；由市政府委托卫生行政部门履行出资人职责，负责确定公立医院的规划和发展方向，监督医院资产和运营；成立以出资人、医院法人、医院职工代表及其他代表组成的公立医院理事会，实行院长负责制，院长拥有医院的经营权和人事管理权限。加快推进公立医院运行体制改革。强化风险经营意识，严格预算和收支管理，全面推行医院成本核算，实行内部和外部两级审计制度，确保医院资产的保值、增值；结合新一轮事业单位绩效工资改革，完善以专业技术能力、工作业绩、医德医风建设等主要评价指标的绩效考核体系，充分调动医务人员工作积极性；充分发挥医院党委的政治核心作用和职代会的民主监管作用，深入推行政务公开制度。大力推进公立医院补偿体制改革。确保政府投入每年增长幅度不低于经常性财政预算支出增长幅度，主要用于医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用及政策性亏损补偿等；积极探索按病种付费、按人头付费、总额预付等方式，进一步完善基本医疗保障费用支付制度，逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道，从根源上杜绝“以药养医”现象的发生。
3．完善网络，充分发挥基层卫生服务体系的基础作用。建立区域全覆盖的医疗卫生服务体系网络，是实现基本医疗卫生均等化的一个重要环节。量质并举，进一步加强基层卫生服务机构建设。加快健全农村三级医疗卫生服务网络，大力推进农村医疗卫生机构基础设施建设，使每个县（市）至少有1所县级医院基本达到标准化水平，每个县（市）配有1-3所乡镇卫生院，每个行政村或3千-5千人口建成一个村卫生室。提高城市社区医疗卫生服务体系建设质量，把由大医院领建的社区卫生服务中心逐步转变为由政府举办，以便统一管理，保证其公益性质；在新建居民区时，应将社区卫生机构与住宅新区建设做到“三同步”，即同步规划、同步建设、同步投入使用。适应需求，进一步加强基层卫生服务功能建设。实行乡镇卫生院与村卫生室、社区卫生服务中心与社区卫生服务站一体化管理，做到行政统一管理、业务统一安排、培训统一实施、收费统一标准、工作统一报表。积极转变乡村和城市社区卫生服务模式，不断完善服务功能，坚持主动服务、上门服务，为居民群众及时提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务。以人为本，进一步加强基层卫生服务信息建设。认真做好城乡居民免费体检、慢病管理、康复医疗等健康档案的电子化工作，加快基层医疗卫生服务机构信息应用软件开发和应用，推进疾病预防控制、卫生应急、妇幼卫生保健和卫生监督等机构信息网络建设，促进全市医疗卫生服务信息资源共享和业务整合，全面提高基层医疗卫生服务能力。
4．提升层次，充分发挥专业技术人才效益的倍增作用。人才是推进医疗卫生服务体系建设与发展的重要保障。建立科学的人才培养机制。完善以政府奖励为主导、用人单位奖励为主体的人才激励体系，加大对优秀人才的宣传表彰力度，努力营造比、学、赶、超的良好氛围。加强专业继续教育，通过组织开展业务知识培训、选派技术骨干外出进修、制定实施自学深造奖励办法等方式，提高医务人员的专业技术能力和水平。开展竞争上岗、交流轮岗、挂职锻炼等活动，及时把技术精、能力强、作风好的人才使用到关键岗位，促进其成长。尽可能为医学科研、技术攻关创造条件，在人、财、物方面给予必要支持。建立有序的人才引进机制。根据我市卫生事业发展的实际需要，制定出台富有竞争力的人才政策，在住房、科研资金等方面给予优惠扶持，加快领军型高层次人才的引进。树立柔性引才引智理念，采取临时兼职、短期聘用、讲学交流、联合攻关等灵活方式，积极与高等院校、科研机构、省级以上大型医院开展合作。在坚持“侧重高级、兼顾中级、严控初级”的原则的基础上，认真落实“用人单位选人、人事部门审查”的进人机制，简化人才引进审批手续，提高办事效率。建立高效的人才配置机制。进一步放宽医疗卫生机构人才流动限制，加强相互间的人才交流与合作，实现人才合理、规范流动，提高专业人才的活力。在职称晋升、业务培训、待遇提高等方面给予倾斜，鼓励大专院校毕业生及各类专业技术人才进入基层医疗卫生机构工作，迅速改变基层医疗卫生机构人才匮乏的现状。大力开发本地高等院校和科研机构的人才资源，通过选送培训、定点委培等形式，培养全科医生等紧缺性人才。
5．分工协作，充分发挥医疗卫生服务体系的联动作用。各级医院要通过技术支持、人员培训、管理指导等多种方式，带动基层医疗卫生机构发展，逐步建立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制。“上”“下”联动，加快形成分级医疗服务格局。健全双向转诊制度，加大病种管理、医保费用结算、医院绩效考核等力度，引导医院将患常见病、多发病、慢性病康复等病人，及时下转社区卫生服务机构治疗。实行双方医疗病历和检测结果共享，减少重复检查，提高诊疗效率；建立“点对点”技术支持帮扶关系，医院要主动指导基层医生开展治疗，确保病人转诊后治疗的质量；实施每周巡查房制度，医院主治医生每周到社区医院查房一至两次，确保治疗的连续和安全。有条件的，可以尝试开展远程医疗会诊，解决紧急情况下即时就诊的难题。“城”“乡”联动，加快带动农村医疗卫生发展。进一步完善城市医院对口支援农村医疗卫生工作制度。每所市属三级医院对口支援1所县（市）人民医院或中医院，每所市直二级以上医院对口支援1-2所一级乡镇（中心）卫生院。医院要制定具体的支援工作方案，及时了解、掌握基层医疗卫生机构的需求，有针对性地开展组织开展专题讲座、专家会诊、技术培训等活动，并接纳基层医疗卫生机构人员进修等，切实提高受援单位医疗技术水平和管理水平。“综“专”联动，加快提升医院整体医疗水平。根据自身医疗水平、技术特点，综合医院和专科医院之间有选择地建立紧密型合作关系。充分发挥双方科研技术力量，积极联合开展医疗技术攻关，迅速形成一批代表我市医疗水平的高新技术成果；充分发挥双方医疗技术优势，支持、配合开展重大疾病的医疗救治工作，提高居民群众的满意度；充分利用双方医疗设备作用，降低医院运营成本；充分借鉴双方管理经验，提升医院管理水平。
6．优化环境，充分发挥各级政府行政推动的保障作用。强有力的行政推动，是我市医疗卫生服务体系建设能否取得预期成效的关键因素。 加大组织推进力度。党委、政府要高度重视医疗卫生服务体系建设工作，将其作为解决居民群众看病就医难的重要举措摆上议事日程，尽快出台《关于加强医疗卫生服务体系建设的意见》，进一步明确全市医疗卫生体系建设发展目标、任务和措施。成立由市分管领导牵头、相关职能部门主要负责人组成的医疗卫生服务体系建设工作领导小组，负责全市医疗卫生服务体系建设组织推进工作。各县（市）区也要相应成立专门的协调机构，及时解决医疗卫生服务体系建设中出现的矛盾和问题。充分发挥电视、报纸、网络、广播等媒体的舆论导向作用，采取通俗易懂、生动形象的方式，及时解答群众关心的问题和宣传建设成效，营造良好的社会环境。加大政策扶持力度。认真贯彻落实国家、省出台的一系列关于增加卫生投入的政策措施，建立政府医疗卫生投入长效增长机制，确保政府卫生投入随着经济的增长而同步增长。进一步扩大落实国家基本药物等保障制度的受益面，逐步将疾病控制、精神卫生、妇幼保健、健康教育等公共卫生工作纳入政府财政预算范围，增强各级医疗卫生机构服务的公益性质。在继续降低社区卫生服务中心、乡镇卫生所等基层医疗卫生机构就诊费用的基础上，对“首诊在基层”作出相应的政策规定。加快医疗卫生机构人事制度改革，切实改变医疗机构人员性质复杂、人员冻结及市肿瘤医院“一院两制”等问题。鼓励社会资本根据区域卫生规划举办老年康复等需求量大的医疗机构，补充和丰富医疗卫生服务体系。根据我市居民群众用药习惯、常见病发生的种类等实际情况，主动与上级主管部门协调，调整优化基本药物目录。加大行政监管力度。充分发挥卫生执法监督机构监管职能，推行卫生监督执法责任追究制度，坚持日常监督巡查与专项整治相结合，加大对各种违法违规行为的打击力度。积极推行信息公开制度和举报投诉制度，形成卫生执法监督和社会舆论监督的双重监督机制，防止“大处方、乱检查、小病大治”等不良现象的发生。完善事前可行性论证、事中检查和事后评估的全程监督考核机制，加强对政府专项补助支出的项目管理。建立医疗卫生机构定期例会制度，对各医疗卫生机构开展法律、法规、规章和技术规范的培训工作，不断提高卫生监管工作能力和水平。