第二调研组
为深入了解我市农村基层医疗卫生服务体系建设情况，探寻进一步完善新型农村医疗卫生服务体系的对策措施，
一、基本情况
经过多年努力，如皋、启东两市基本建成由不同性质的医疗机构共同组成的市、乡镇、村三级医疗卫生服务网络，基层医疗卫生服务能力得到了提升。
一是着力提升基层公共卫生服务能力，不断完善基层卫生服务体系。两市通过加大投入，不断改善以预防保健为主的疾病预防控制中心、卫生监督所、妇幼保健所、红十字血站等公共卫生专业机构软、硬件条件，强化考核，以实施农民健康工程为抓手，促进基本公共卫生服务均等化，扎实开展了9大类22项基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目。今年上半年，如皋全市区域疾病预防控制工作以优异成绩通过省级绩效考核评估；20个镇独立设置的、承担公共卫生服务职能的卫生所，有望在今年年底普遍建成规范化的计免门诊、儿保门诊；2008年荣获南通市农民健康工程先进县（市）称号、20个镇（区）全部获南通市农民健康工程先进镇称号，实现了全覆盖。启东市按照项目化、精细化的要求，分别制定了卫生所、医院、卫生服务站三类机构的基本公共卫生服务项目考核评估细则，进一步完善了三类机构的考核评估机制，把三类机构在项目中承担的工作内容、工作量、工作成本等逐项分解测算，形成了工作量与资金测算表，实行资金的拨付与考核结果相挂钩，有效地提高了服务质量。
二是着力提升市级医疗机构服务能力，不断加大公立医院投入力度。如皋市人民医院总建筑面积6万平米、总投资近3亿元的门急诊病房综合楼工程，一期已于今年5月正式投入使用，目前正抓紧实施二期工程；市中医院、三院、四院均在进行较大规模的改、扩、建工程。启东市人民医院总建筑面积5.5万平米、总投资1.55亿元的病房大楼、门急诊大楼，市二院总建筑面积9000平米、总投资2000万元的病房大楼相继建成并投入使用；市二院、中医院、五院、七院都有在建的改扩建工程。在加强基础设施建设的同时，两市公立医院还加大了先进仪器设备引进力度，医疗设备的更新速度不断加快。投入的加大，有效地改善了公立医院的服务条件，提高了医疗服务质量。启东市人民医院在2009年“医疗质量万里行”活动中，代表江苏省唯一一所二级甲等综合性医院接受卫生部抽查，医疗质量得到卫生部专家们的一致好评。该院学专科建设成果累累，心血管内科、儿科、骨科、呼吸内科被确定为南通市级临床重点专科，妇科、影像科、检验科被确定为南通市级重点建设专科，中医科成为第一批江苏省综合医院示范中医科建设单位，目前正在筹备申报国家级示范中医科建设单位。
三是着力提升乡镇医院综合服务能力，积极引导民营医院健康发展。改制后的民营医院已成为如皋市医疗卫生服务体系中的重要组成部分。8年多来，该市民营基础设施和各类设备投入累计达到4亿元。市博爱医院4000平米的医技楼、18000平米的综合楼已经投入使用，门急诊大楼可望在8月底投入使用；江防医院4000平米病防楼、林梓医院1700平米综合楼、戴庄医院2000平米综合楼等一批民营医院的扩建工程均已投入使用。全市85%以上的民营医院新建了业务用房，群众医疗服务环境和设施显著改善。通过开展等级医院评审以及机构、人员、设备、技术项目的准入，有效的促进了医疗机构规范执业，维护了正常的医疗秩序，强化了对民营医院的规范管理。如皋市成为全省医疗市场监管示范单位，5月份省卫生监督所在该市召开了现场会，推广如皋的经验。启东市30家民营医院作为镇级医疗机构，近几年也有不同程度的发展。
四是着力提升社区卫生机构服务能力，省级达标创建工作成果喜人。如皋市从2008年开始，大力推进社区卫生服务站进村公共服务中心活动，全市333个村居共建成社区卫生服务站423个，建成了262家高标准的省级示范社区卫生服务站，进村公共服务中心率达90%。与此同时，该市城市社区卫生服务机构建设也得到了加强，已建成省城市示范社区服务中心1家、2家在建；建成城市社区卫生服务站13家，8家已纳入医疗保障定点服务机构、5家在申报中。启东市263家农村社区卫生服务站，已有210家达省示范社区卫生服务站标准；所有乡村医生经过2年省级全科医学转岗培训，合格率达90%以上。
二、存在问题
一是卫生技术人才流失严重、基层卫生技术人员青黄不接。市级医疗单位、公共卫生服务机构缺乏高层次人才；乡镇医院从业人员年龄老化、卫生技术人员缺乏。由于很多医校毕业生宁愿改行从事医药经营也不愿到乡镇医院、村级卫生服务机构工作，乡镇医院人才青黄不接的矛盾已十分突出，村级医疗机构后继乏人。
二是医院执业行为不够规范，淡化了医疗服务公益性。受经济利益驱使，开大处方、卖高价药、重复检测等现象还较为普遍。少数医院通过恶性竞争手段争抢病员，部分医院提供过度医疗谋取利益，扰乱了医疗市场秩序，给群众安全就医埋下隐患，损害了群众切身利益，背离了救死扶伤的宗旨。
三是政府投入明显不足，医疗机构发展主要靠市场获得补偿。近年来，两市政府和部分民营医院不断加大对医卫事业的投入，但深化医卫体制改革、实施基本药物制度、执行药品零差价销售、实行医务人员绩效工资均需要政府财政补贴，此外，医卫系统在建重点工程仍存在资金缺口，还需要政府进一步加大投入力度。现阶段，医疗机构的设施建设、设备更新、技术引进、人才培养以及日常运行等经费主要靠市场获得补偿。民营医院业务收入构成中，药品收入约占70%(平均综合差价率达55%)，医疗收入约占25%，其他收入约占5%；公立医院医疗业务收入占医疗机构总收入也高达80%以上，难以体现公益性。
四是乡镇卫生院公立民营发展各异，改革模式难以统一。由于两市乡镇医卫事业改革发展状况不同，反映在贯彻落实中央和省建立基本医疗卫生制度、实施基本药物制度上难度差异较大。如皋市仅3个镇有公立医院，绝大部分改制后的乡镇民营医院投入多、发展状况较好，要实现“政府应在每个乡镇办好一所卫生院”目标，难度大、成本高。而启东市仅需通过将30家乡镇民营医院及11家镇卫生所进行有效整合重组等方式，以政府为办医主体，组建具有“六位一体”功能的11个镇级社区卫生服务中心（卫生院）及中心的分院、门诊（康复）部，即能达到中央、省关于“保基本、强基层、建机制”的要求。
三、对策建议
根据如皋、启东两市实际，结合现行财税管理体制，调研二组对加强我市医疗卫生服务体系建设问题提出5条建议：
一、层层统一思想。应把全市各级领导干部的思想，真正统一到中央、省关于“政府应在每个乡镇办好一所卫生院”要求上来。要让各级领导充分认识到，政府举办的乡镇卫生院，是体现医疗卫生公益性质的重要窗口，是提供基本医疗卫生服务的主要阵地，是当前实施国家基本药物制度的关键环节，在农村三级医疗卫生服务网中发挥着承上启下的重要作用。如果我市不能尽快实现每个乡镇有一所政府举办的卫生院目标，国家基本药物制度、基层医疗卫生机构综合改革、医务人员绩效工资都将无法推行，全市深化医药卫生体制改革的进程将严重受挫，实现“人人享有基本医疗卫生服务”目标更无从谈起。
二、科学制定规划。各地应结合“十二五”规划的编制，根据新一轮医药卫生体制改革的目标任务和中央、省制定的时间表，高起点、严要求制定好本地区“十二五”卫生事业发展规划、医疗机构设置规划、医疗资源配置布局规划。应把我市农村医疗卫生服务体系建设纳入各地民生工程内容，逐年加大投入，稳步推进镇、村卫生院、所的房屋、设备、技术、人才四配套工程。要进一步打破“长官意志”的束缚，以科学的医卫体系建设规划，统领各地医药卫生事业的发展方向，以政府投入为引领，把布局的重点转向为群众提供基本医疗卫生服务的基层医卫机构，为农村三级医疗卫生服务体系建设打好基础。
三、抓紧组织实施。市委、市政府应把我市全面实现“每个乡镇都有一所政府举办的卫生院”目标提上议事日程，尽早出台我市医疗卫生服务体系改革若干实施意见，进一步加快我市医药卫生改革的步伐。应进一步加强组织领导，明确工作目标，落实责任主体，强化督查考核。应鼓励有条件或改革难度较小的地区先行一步，严格按照国务院和江苏省政府的要求，把本地区医药卫生改革全面落实到位，最大程度缓解“看病难”、“看病贵”问题，让人民群众早日享受到改革的成果。
四、鼓励改革创新。鉴于乡镇医院改制时，各地改革形式、政策措施不尽相同，改制医院运营状况差异较大，建议在坚持政府举办的前提下，实施方案不搞“一刀切”模式，给相关县(市、区)政府留有操作空间。应鼓励引导各地积极探索，相对淡化所有制的概念，更多地关注提供医疗卫生服务的性价比。只要能够实现中央、省下达的为群众提供公共卫生和基本医疗服务的目标，就应允许不同改革模式的存在，但时间进度必须从紧，推进措施必须到位。在对公立医疗机构予以一定经费扶持的同时，在规划建设、土地、融资、设备扶持、人才培养等方面应让民营非营利性医疗机构享受与公立医疗机构均等的扶持政策。在进一步规范管理、科学量化、注重质量、强化考核的基础上，应探索把实施基本药物制度、零差价药品销售时用“以奖代补”、“购买服务”、“签订医疗保险定点合同”等形式作为过渡措施，最终实现“每个乡镇有一所政府举办的卫生院”保证大众化的基本医疗和公共卫生服务需要、市场化运作的非基本医疗服务机构满足个性化的高端医疗卫生服务需求。
五、重视队伍建设。乡镇、村卫生院、所的人才问题，直接关乎基层医疗卫生服务体系建设的质量。应严格按照省定标准配齐乡镇、村卫生院、所的医护、卫技人员编制，落实好基层医卫人员的学习培训、工作生活待遇。加大城市医院对口支援基层医院工作的实施力度，充分发挥大医院的龙头作用，推进城乡医卫事业协调发展。适时出台我市吸引高素质医卫人才、医学院毕业生到基层工作的优惠政策，把各级政府的投入直接运用到基层队伍建设上，让在基层工作的医卫人才享受在大医院工作同等的工资待遇、同样的业务培训、同步的晋升职称，千方百计解决好他们的后顾之忧，着力培养一大批业务水平高、安心基层工作、热心为群众服务的医卫人员，为巩固医改成果发挥更大作用。