从3月中旬起，我们围绕“加快我市城镇居家养老服务体系建设”课题，组织部分常委和委员，在袁瑞良、徐守铭、陈德新副主席的带领下，听取市民政局等有关部门的情况通报后，赴崇川、港闸、开发区开展调研，深入实地了解情况，分别与区领导探讨，与街道、社区和养老机构负责人座谈，与基层专职管理人员交流，充分听取各方面的意见，并综合其余3个调研组所搜集的关于我市城镇居家养老服务体系建设资料，形成调研报告如下。
一
自2008年以来，我市全面启动城镇居家养老服务工作，取得一定的成效，形成良好的发展态势，初步呈现出以下四个方面的特点。
（一）网点布局基本形成。目前，全市已初步建成市、县（市）区、乡镇（街道）、社区城镇居家养老服务四级网络体系，基本实现城镇居家养老服务站全覆盖。各县（市）区相继成立三级城镇居家养老服务工作领导小组，分管领导任组长，相关职能部门负责人为成员，形成一级抓一级，层层抓落实的工作机制。城镇居家养老服务中心（站）做到有组织、有经费、有人员、有政策、有制度，对辖区内居家老人的家庭状况、身体状况、居住状况、经济状况、服务需求等情况分类造册，建立综合信息平台。如皋市注重完善运行机制，坚持做到工作上有一套完整台账，服务上有一个温馨公示，参与服务的人员有一个联系网络，收费有一个公认标准，评价有一个记载，服务有一个绿色通道。崇川区、开发区通过购买公益性岗位，加强社区干部配备，充实专兼职服务人员，健全城镇居家养老服务队伍网络。通州区率先与南通市接轨建立老年人信息系统综合平台，实现城镇居家养老服务工作科学化管理，提高了工作效率和管理能力。
（二）基础设施初步建立。市政府每年对市区新建的社区城镇居家养老服务站给予启动补贴和运营补贴。各县（市）区通过以点带面、现场推进、检查考核、以奖代补等举措，使城镇居家养老服务中心（站）的硬件状况有了一定改善。各地城镇居家养老服务中心（站）除配备电话、电脑、桌椅、文件橱等办公设备外，大多有固定的活动场所，建有一定的文体娱乐设施。海安镇永安街道、启东市南城区居家养老服务站为省级示范性居家养老服务站，有效发挥了引领和示范作用。海门市从福彩公益金中安排230万，为城镇居家养老服务中心（站）建设提供有力的财力支持。崇川区、开发区建成集老年日托、配餐送餐、文体活动、休闲娱乐、康复保健于一体的实体化街道城镇居家养老服务中心，吸引老人从家中走进社区，得到国家、省、市民政部门、老龄部门领导的充分肯定。崇川区任港街道、港闸区唐闸街道城镇居家养老服务中心总面积都在2000平方米以上，包括入托、就餐、医疗、保健、休闲、娱乐等多种功能。
（三）服务内容逐步明确。各县（市）区城镇居家养老服务中心（站）立足本地实际，初步提供生活照料、医疗保健、精神慰籍等服务内容，兼顾法律服务、文化娱乐等项目，并积极开展特色服务。海门市组织“夕阳红大舞台演出团”、“银龄医疗志愿者”和“老年维权志愿者”，为居家老人开展文化娱乐、医疗保健、法律援助等服务。崇川区在任港街道、学田街道为老人安装呼叫服务“一键通”，虹桥街道“孙爷爷”谈心室在中央电视台新闻联播推介。港闸区全区开通“968890”求助热线，服务内容涵盖7大类，60个小项，如老人有服务需求，第一时间将服务送到。通州区、开发区组织社区内超市、饭店、诊所及个体工商户等，共同为居家老人服务。开发区根据服务对象自理能力程度、身边有无子女等情况进行分类，合理配备专兼职服务人员，对重点对象天天有人照料、时时有人关心。该区还建立独居老人联谊会，组织开展棋牌切磋、老歌大家唱、健康保健、书画交流等活动。开发区城镇居家养老服务工作得到社会普遍认可，在市民政局开展的第三方评估中，开发区群众满意度全市领先。南通大学社会评估机构对该区进行的城镇居家养老服务成效社会测评，群众满意度达90%以上。
（四）保障水平不断提高。全市退休人员月平均养老金逐年提高，平均达1451元，其中市区平均达1586元，保障水平在苏中、苏北领先。城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险的老年人医保范围内报销比例分别达80%、60%。按照适度普惠原则，全面实行“尊老金”、“长寿金”发放制度，各地根据财力情况确定不同的发放标准。海安县将城镇居民基本医疗保险的老年人医保范围内报销标准，与城镇职工基本医疗保险标准同等待遇。如皋市对80岁以上老人实行的“尊老金”标准，在县（市）中领先。海门市城镇低保老人每月发放400元，70岁以上再享受增发15%的提标标准。市区60岁以上无固定保障来源的老人，按照户籍15年上下年限，分类实行每人每月100元、60元养老补贴。“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人）、80岁以上特殊老年人和重点优抚对象，由政府购买每人每月100元城镇居家养老服务。开发区对60岁以上老人，参加居民医疗保险个人缴费部分实行全免。85岁以上的高龄老人，无论身边有无子女、收入高低、有否自理能力，全部纳入无偿服务范围。
二
从江苏省《居家养老服务规范》的要求和老年人日益增长的服务需求来看，我市城镇居家养老服务还存在一些不足和制约因素，主要有以下四个方面：
（一）社会认知不到位。社会各方对加强城镇居家养老服务工作的总体认识尚未提高到一定高度，孝老敬老的意识日渐淡化，行政推动和宣传尚欠力度。部分干部对城镇居家养老服务意识淡薄，一些地方开展此项工作还处于应付状态。调查发现，有些老年人对城镇居家养老服务的概念不甚了解，其中有的更对社区开展的城镇居家养老服务内容闻所未闻。老年人“花钱买服务”的生活理念不强，对政府提供的无偿服务接受快，对有偿、低偿服务接受慢，有时还存在质疑心理。一位基层工作人员向调研组道出苦衷：“我们能做好无偿服务，难做好有偿、低偿服务。”一些人对养老服务工作存在偏见，一般年纪轻和文化程度较高的人不愿意从事此项工作，认为伺候老人的工作脏，收入低，地位不高。有的人员在参加家政培训后，宁愿当孩子保姆，不愿从事城镇居家养老服务。
（二）人员配备不到位。现有城镇居家养老服务中心（站）的服务人员主要以下岗失业人员、低龄老人为主，普遍老化，文化程度相对较低，基本没有城镇居家养老服务方面的专业技能，使服务水平和质量大打折扣。现有服务人员只能应付一般的生活料理和家政服务，城镇居家养老服务档次不高，功能不全。城镇居家养老服务中心（站）存在专职管理人员少、工作任务重的窘境。据调查，某街道城镇居家养老服务中心一名管理人员，要协助做好残疾人、双拥、低保、文化、社区建设等工作，1人数岗为普遍现象，在社区几乎没有专职从事城镇居家养老服务的管理人员。目前从事此项工作的管理人员工资待遇偏低，每月收入在1300元左右，严重影响了他们的积极性。老年人需要上门提供的健康出诊、电器检修、水路维护等服务不能有效满足，专业化服务队伍缺乏。大多数街道、社区都有责任片医生，但一星期只坐诊一次，服务的质量和效率都不高。城镇居家养老服务的志愿者人员不固定，服务缺乏经常化，定时、准时、随喊随到的志愿者少，难以“长效”地开展服务。
（三）服务质量不到位。我市城镇居家养老服务中心（站）虽已经实现全覆盖，但大部分只是完成网点布局，一些还缺少实质性的服务内容，医疗卫生、文化体育娱乐设施过少，有的处于刚刚挂牌阶段。部分城镇居家养老服务站受经费、场地、人员等因素制约，设施相对匮乏，活动开展不正常，服务内容单一，接受服务的人群窄。各个职能部门的服务资源没有有效整合，难以互换共享，造成本来可以利用开展城镇居家养老服务的社会资源出现闲置、浪费现象。统筹规划欠缺的问题比较突出，许多建设年代较早的老社区，没有公益用房，有的连居委会正常办公用房都非常紧缺，只能采取腾房、换房增加活动用房，这已经成为老社区进一步推进城镇居家养老服务工作的普遍难题。一些新建小区对幼儿园、会所等均进行了配套，但老年活动场所的建设和规划大多缺乏。有的原先预留了场地，在小区建成后便改为他用。政府购买服务的对象仅为“三无”、80岁以上、重点优抚人员，许多处于边缘的老人还不能享受此项服务。
（四）运作机制不到位。目前，我市城镇居家养老服务主要由政府包办，依附民政部门直办直管的做法没有根本改变，其他社会力量很少涉及这个领域，社会参与市场化运作还处于初级阶段，导致资金投入主体单一、数量不足。社会上现有的老年人服务行业，大多仅在吃、住、医等基本生活方面提供服务，缺乏更高层次的消费项目，老年人很难从市场上买到满意的服务品种。因为进入的门槛高，在我市甚至出现一些民办城镇居家养老服务站未经许可擅自执业的现象。调研中发现，当前政府监管不力、管理缺位的问题突出，市区一家民办城镇居家养老服务站经营者，多次发生侵犯老年人权益的现象，所收费用与提供的服务质量不相称，片面追求经济效益。这虽然是苗头性、倾向性问题，但应引起相关管理部门高度关注。
三
据调查，有90%的老年人养老方式首选居家养老模式。在高度发达的美国有95%的老人过着家庭生活，英国只有占2%的老人住在养老院里。居家养老，逐渐替代传统家庭养老而成为主流养老方式。在城镇居家养老服务事业上，政府、社会、社区、家庭均应释放最大的诚意和人情温暖，要让老人们生活得更有意义、更有尊严。当前，我市城镇居家养老服务工作应该在以下六个方面予以加强。
（一）强化宣传，推进服务意识自觉化。在扩大宣传的广度、增强宣传的深度上下功夫，尽快形成“政府热心、部门齐心、群众关心”的城镇居家养老服务工作新格局。一是完善宣传网络。城镇居家养老服务的宣传不仅仅是民政部门的独角戏，要建立健全各涉老部门单位共同参与配合的宣传体系，完善市、县市（区）、乡镇（街道）、社区四级宣传网络，做到集中宣传和经常性宣传相结合，切实提高社会各界的关注和参与率，尽快形成有利于城镇居家养老服务发展的社会环境。二是塑好先进典型。要提升城镇居家养老服务先进县（市）区竞赛活动的组织力度，大力宣传各地城镇居家养老服务中涌现出来的先进典型和先进经验，在典型选取、典型塑造、典型宣传上下功夫。每年“庆五.一”表彰大会、各级劳模评选等要增加一批优秀城镇居家养老服务工作者的身影，扎实推动城镇居家养老服务工作深入开展。三是做实倡导抓手。我国自汉代以后就有了“举孝廉”的做法，孝顺父母的人经推荐可直接入朝为官。现阶段，要加强《老年人权益保障法》的宣传，从法律层面启发人们增强养老、助老的自觉性。要积极引导老年人树立新的养老消费观念，扩大城镇居家养老服务需求，为发展城镇居家养老服务市场创造条件。在五好文明家庭、优秀共产党员、优秀企业家等的评比中，要把敬老养老助老列为考核内容，各级部门务必把好入围关口。四川省早在2003年就明文规定，党员、干部不孝敬父母不能晋升，情节严重的给予党内或行政处分，直至追究其刑事责任。
（二）建好队伍，推进服务人才专业化。造就一支职业化、专业化的队伍，是城镇居家养老服务成败的关键。一是建好专业化的城镇居家养老护理员队伍。这支队伍应具备家政服务、康复服务等专业知识，能满足老人多方面的服务需求。可以由卫校学生、社区下岗失业人员、城镇居家养老服务机构的护工等组成，由政府为他们提供岗位津贴，并适当给予基本养老、医疗保险等补贴。对这支队伍要定期进行专业培训，采取持证上岗的办法，保证为老服务的质量。二是建好基层专职的管理人员队伍。通过公开招考、招聘和定向培养，吸收一批学历较高、年轻优秀的人才充实到城镇居家养老服务的队伍中来。要提高城镇居家养老服务机构的工作人员工资标准，每月待遇应不低于社区居委会干部的工资。只有这样，才能吸引更多的人才愿意从事城镇居家养老服务事业。三是建好广大社会志愿者队伍。对社区党员，可将其纳入各党小组活动计划，作为社区党支部必须完成的活动内容。对在校学生，可采取将为城镇居家养老服务纳入学生社会实践和德育教育的重要内容，明确规定一定的时间量。对社区低龄老人，可采用“义工银行”的办法，进行“劳务储蓄”，通过对社区高龄和困难老人服务以换取将来别人为自己的服务。
（三）细化政策，推进服务支撑长期化。完善、落实扶持优惠政策，为我市城镇居家养老服务工作提供系统的、强有力的政策支撑。一是保证建设用地。根据老年人口数量，在城市建设规划中，要予以优先规划城镇居家养老服务设施点，预留城镇居家养老服务设施的面积。新建小区应将城镇居家养老服务用房统一纳入社区公共服务设施配套内容。老社区的城镇居家养老服务用房由各街道统筹安排，以购买、置换、改造、新建等办法逐步加以解决。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的企业、学校、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于城镇居家养老服务。二是实行收费优惠。政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，对城镇居家养老服务站一律按居民收费标准执行，电话、网络、电视安装实行半价优惠。公办城镇居家养老服务站的收费标准要按补偿成本原则确定，报同级物价、财政、民政部门核准。三是适当减免税费。对新设立的以城镇居家养老服务为主要内容的社会服务结构，应参照发展现代服务业、社会福利事业、老龄事业和就业再就业等有关税费扶持政策执行。要按规定减免征收福利性、非营利性城镇居家养老服务站的营业税，符合条件的免征企业所得税。要通过税收优惠，发展龙头服务企业，促进开展连锁经营，提高城镇居家养老服务产业化水平。
（四）加大投入，推进服务资金多元化。应以财政投入为主，辅以社会资助和民间资本投入，加大对城镇居家养老服务建设的资金投入和扶持力度。一是增加财力投入。各级政府要根据经济发展和老年人口增长的实际情况，安排适当的老龄工作经费，并将其列入财政预算予以保证。要明确将财政收入增长的一定比例，用于持续加大城镇居家养老服务设施的投入。应拓展政府购买服务对象的范围，逐步降低年龄标准，让更多的老人享受到城镇居家养老服务带来的好处。因为目前各地的“尊老金”发放标准偏低（每人每月80元上下），可探索改变其发放形式，用“城镇居家养老服务券”或“老年人生活优惠券”等代替货币，为老人提供看得见、感受得到的政府实实在在服务。二是推动社会共建。以通过发展民间资本，吸引各商家加盟等办法，鼓励社会各类资本多形式、多渠道地参与城镇居家养老服务，不断满足老人多层次的服务需求。按照互惠互利的原则，通过建立准入制度、项目管理制度，以“购买服务”、“合同外包”、“委托”等多种形式进行鼓励和支持。加强同国内知名城镇居家养老服务机构联盟，投资设施、提供的奖项可以冠名，充分利用其资源开展我市城镇居家养老服务工作。对社会组织兴办或者运营的，要通过政府购买服务或政府补贴等多种方式予以支持。三是挖掘慈善资源。积极宣传《公益事业捐赠法》，制定具体、可操作的实施性意见，鼓励和发动社会对城镇居家养老服务进行捐资，新闻媒体要给予无偿的报道。每年都要从福利彩票公益金、体育彩票公益金中，安排一定比例用于发展城镇居家养老服务。
（五）整合资源，推进服务平台一体化。按照“政府主导、社会参与、多方协同”的工作思路，致力使政府、社区单位以及个人等为老服务资源在社区各尽其能、优势互补、合理配置。一是优化政府为老资源。要建立完善的街道、社区运作平台和支持系统，多渠道、多形式、多方位开展城镇居家养老服务。尽快整合基层民政、劳动、卫生以及教育、体育、文化等公共服务资源，对社区老人实行免费开放，最大程度地发挥现有设施的功效。二是整合社会服务资源。要完善部门结对帮扶制度，鼓励驻区内的学校、医院、企事业单位结对共建，提供适当的资金、场地、设施等，并定期开展法律咨询和援助、保健知识讲座、健康体检等活动。积极挖掘社区为老服务资源，开展项目化签约承诺制服务，向资质高、信誉好的社会服务机构购买老人日常必需的送餐、理发、洗浴、家电维护、清洗脱排、水电煤安全检测等服务，拓宽城镇居家养老服务的供给面。构建信息服务平台，将签约单位的各类服务信息在平台上公开，架设起社区老人与服务单位的需求对接平台，为社区老人提供适需服务。三是引导社区居民资源。我市开发区建立独居老人联谊会的做法应予推广。各个街道、社区可聘请一些德高望重的老干部、老教师、老医生担任会长，组织辖区内老年人开展文娱、体育、健身、维权等活动，充分发挥好自我管理、自我教育、自我保护、自我服务和服务社会的作用。政府要给予适当的工作经费和补贴，并明确一名社区干部负责为老服务工作，确保为老服务各项工作真正落到实处。
（六）加强监管，推进服务管理规范化。加强城镇居家养老服务站运行期间的质量控制，切实完善行业管理体系，不断健全监督机制。一是规范运行制度。由民政部门、质量技术部门会同老龄问题专家、养老机构管理人员、医务护理专家、管理专家等一起制定服务质量标准，并以此实行评估考核。通过质量评估的城镇居家养老服务机构，可以作为获取政府或其他来源的资金的基本条件。二是健全监督体系。每年由民政局牵头组织，联合公安、工商、人社、卫生、城管、建设、税务、物价等相关部门，实行定期检查制度，对城镇居家养老服务站的服务质量、服务范围以及服务费用的收支情况等全程跟踪监管。建立服务对象参与的民主管理、监督机制，每季度应不少于一次开展服务对象满意度调查，并进行公示。可聘请一些人大代表、政协委员和有较好素质的社会人员作为城镇居家养老服务工作的监督员。三是建立退出机制。推动民办城镇居家养老服务站优胜劣汰进程，不断提高其的社会公信力。对现有各类城镇居家养老服务站进行一次全面的资格审查和清理整顿，凡不具备条件的一律取缔，特别要依法整治擅自执业的非法城镇居家养老服务站。对群众反映强烈的要限期整改,逾期不进行整改的坚决予以查封或取缔，避免损害老年人合法权益事件的发生。