南通市民政局 杨建忠
“十二五”是南通阔步基本现代化的关键时期，是南通经济社会发展大有作为的五年。基本现代化是经济、政治、文化、社会建设“四位一体”的全面共进，全部工作实践中还应突出加强和改善民生的方略，突出促进社会公平和谐的举措，突出“贫富差距小、普惠范围大、文明程度高、社会活力强、民生投入大”这一现代民政宗旨。
一、始终坚持“实现共同富裕”目标
共同富裕、协调发展的社会是全体人民都能认可的基本现代化的基础条件和本质特征。共同富裕既是发展目标，也是一个历史过程，其显著标志就是覆盖面不断扩大、生活标准不断提升、贫富差距不断缩小。以低保工作为例,我市以推进城乡低保提标、扩面、补差、管理“四到位”为重点，着力推进全市城乡低保规范化建设，低保标准提标幅度以及覆盖面多年居苏中领先位置,全市五保供养的平均水平已达到上年度农民人均纯收入的45%，取得了前所未有的突破，但与基本现代化共同富裕要求差距明显：一是保障覆盖面有待扩大。低保边缘户数量较大，困难群众的惠及面仍然不够；不少家庭因病致贫、因病返贫，大病医疗救助不到位，未能起到应有的保障作用，困难群体的生活并没有都能随着政策水平的持续提升而得到更好改善；二是保障水平有待提高。虽然低保扩面提标工作连年推进，但是一些地方低保补差水平与实际状况脱幅较大；三是低保城乡一体化有待加快。截止2010年6月，我市共有城市低保对象8311户16587人，低保对象占全市非农人口比例0.66%，低保标准每人每月310—400元；共有农村低保对象78454户125781人，低保对象占全市农业人口比例2.6%，低保标准每人每月210元。城乡低保二元结构比较明显。实现共同富裕的现代水平，就要从数与质两个评价维度着手，实现共同富裕尽可能全覆盖与渐进式的较高标准。
对此，我们的建议是：（1）“十二五”期间，要建立完善救助标准动态调整机制。目前我市已经建立了城乡低保、农村五保标准自然增长机制，将保障标准与城乡居民收入水平相挂钩，但仍有占比就低不就高、救助增长机制尚未全面建立以及城乡差距较大等问题。根据南通经济社会发展水平、财政状况、人民生活水平和物价指数等，要全面完善城乡低保、农村五保、临时救助、物价补贴等各类救助标准自然增长机制。努力实现按照占比上限确定保障标准，努力建立城乡各项保障标准一体化的自然增长机制。坚持以推进城乡低保提标、扩面、补差、管理“四到位”为重点，在更高水平上加强城乡低保规范化建设，尤其是要提高镇、村两级的规范化管理水平，确保各项保障政策不折不扣落实到位。（2）“十二五”期间，要加快实现由最低生活保障向基本生活保障的过渡。在保障困难群众基本生存权益前提下，切实解决其医疗、住房、教育、就业等问题。目前虽然各类专项救助制度已基本建立，但救助门槛较高、救助标准偏低。下一步应放宽大病病种限制，提高医疗救助标准，切实缓解困难家庭看病难问题。全面规范和不断提升全社会临时救助工作水平，积极推进“以工代赈”标准提升和岗位拓展，提高困难群体自身“造血”能力。（3）“十二五”期间，要加速构建综合性社会救助体系。建立救助家庭收入科学核定机制和贫困预警机制，社会救助与项目救助、临时性救助有效衔接的机制，充分整合各职能部门救助资源，构建跨部门的综合性社会救助体系，做到资金保障与服务保障相结合。积极探索解决低保“边缘群体”困难的方法，完善低保、低收入家庭和其他困难家庭三个层次的专项救助政策，将边缘群体纳入医疗救助、住房救助、临时生活救助、以工代赈等专项救助范畴，有效解决城乡低收入群众实际困难，实现陡坡式救助向阶梯式救助的转变，由注重特定群体逐步向更大范围乃至全体公民拓展，让更多群众分享到社会进步的成果。
二、科学把握“推进政策普惠”重心
推进普惠型社会福利制度是现代化社会的一个基本特征。探索建立普惠型社会福利制度，就是要积极稳妥地扩大社会福利制度覆盖范围，实现社会救助“兜底”保障逐步向提升社会公共福利水平延伸；临时性、分散性、救急性逐步向整体制度安排、规范管理的目标迈进。就南通的实际情况看，推进普惠型社会福利重点要做好五项工作。（1）“十二五”期间，要不断完善养老服务体系。我市是全省人口老龄化程度最高地区，呈现基数大、发展快、高龄化等特点。据统计，截止2009年，全市60岁以上老年人口170万，占总人口数的22.29%；预计到2015年老年人将达到197.3万，占比26.1%；到2020年将达222.6万，占比30.0%。加快养老机构建设是积极应对人口老龄化的必然选择，从我市实际情况看，任务相当艰巨。目前发达国家养老机构床位数约占老年人口的7-8%，我国大中型城市该比例约为3%-4%。而我市目前养老床位数24231张，占全市老年人口总数的1.44%，市区约为1.6%。按照2012年机构床位数不低于老年人3%测算，全市养老机构床位数应达到55000张；三年内，全市需新增床位30000张，平均每年新增10000张以上。“十二五”期间，要瞄准“养老服务设施城乡一体化、养老服务兴办主体多元化、养老服务管理手段规范化”的目标，构建以“居家养老为主体、社区养老为辅佐、机构养老为补充”的多层面社会化养老模式，完善养老服务财政补贴、高龄老人政府津贴制度和老年人优待办法。根据南通城市居民人均可支配收入水平，建立城市“三无”老人供养标准增长机制。（2）“十二五”期间，要健全完善特殊群体社会救助体系。建立健全儿童福利体系。探索建立打破城乡界限的儿童福利津贴制度，逐步扩大儿童福利工作覆盖面。全面开展贫困家庭儿童大病医疗救助，不断完善孤残儿养、治、教、康及成年后就业安置等相结合的孤残儿童系统化福利保障制度。不断提高残疾人社会保障和服务水平，完善无固定收入重残人员、城乡重症患者等群体的救助办法。更高标准推动精神病人福利事业发展，进一步加大对精神病医疗机构建设的支持力度，建立完善精神疾患治疗康复救助机制。（3）“十二五”期间，要健全完善优抚安置服务体系。充分保障优抚对象基本生活权益。推行物质保障和精神抚慰并重的优抚工作新方法，进一步增强优抚对象的光荣感和幸福感。推行重点优抚对象抚恤补助标准城乡一体化，完善优抚对象医疗保障制度，实现重点优抚对象基本医疗保险全覆盖，医疗补助一站式结算。加快退役士兵安置改革步伐。完善退役士兵免费职业技能培训制度和退役士兵自主创业扶持政策，推进退役士兵安置工作城乡一体化。（4）“十二五”期间，要全力构筑现代福利设施平台。要以满足群众基本需求为目标，集中新建、改建一批符合国家改善民生要求、与南通基本现代化建设相适应、能够有效满足民政服务对象需求的养老、社会救助、防灾减灾、优抚安置、殡葬、孤残儿童养育及社区服务等基础设施，不断提高服务设施规范化、标准化水平，努力构筑覆盖城乡、布局合理、机构健全、设施完善、功能齐全、服务全面、保障有力的服务体系。探索建立健全民政基础设施投入与经济增长速度相吻合的自然增长机制，积极发挥好政府财政在民政基础设施建设中主渠道作用，探索建立政府鼓励社会参与民政基础设施建设的引导政策。
三、持续夯实“现代社会管理”基础
我市正处于城镇化发展、城乡大转型的关键时期，但社会管理方面尚有不少薄弱环节，行政区划体系不够合理。城乡社区公共服务水平总体服务能力不够强，主要表现在：一是力量不强。目前城乡社区村（居）委会成员的文化水平普遍不高，年龄偏大。二是经费不足。无锡市社区工作经费标准为每100户每年12000元。而我市城乡社区村（居）委会工作经费严重匮乏。条件较好的崇川区社区居委会每月800元左右工作经费，仅够开支水电费、电话费、办公耗材费等。三是设施短缺。目前仍有约70%的社区服务性用房偏紧，其中10%的社区用房严重不足，与上级规定的标准，与人民群众的需求、与先进城市相比差距较大。
建立与基本现代化要求相应的社会管理机制，持续增强科学管理公共社会的能力，应从以下几方面入手：（1）“十二五”期间，要更加科学地做好行政区划定位等工作。要积极策应长三角一体化、江苏沿海开发两个国家发展战略，主动适应南通经济社会发展和城镇化战略要求，探索创新行政区域管理体制，有序拓展城市发展空间，合理调整乡镇行政区划，形成市、县（市）和乡镇布局合理、梯度有序的行政区划新格局。（2）“十二五”期间，要进一步加大政府对社会组织的扶持力度。加快培育发展社区社会组织，是推进社区建设、构建和谐社区的重要措施之一。要进一步加大政策和资金扶持力度，切实改变社区社会组织数量少，规模小，发展不平衡的现状，努力增点扩面、引导发展，使社区社会组织参与社区建设的作用显著加强。借鉴上海在培育发展社区民间组织方面的成功经验，针对萌芽期和初创期的社会组织，采取“政府积极支持、民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织受益”的模式，通过打造社会组织“孵化器”，为其提供包括办公场所、创造环境、小额补贴和注册协会等社会组织创业期最需要的资源和平台，加强对社区社会组织的指导服务工作。（3）“十二五”期间，要进一步创新城乡基层社会管理和服务模式。要努力推进社区管理体制改革。进一步理顺区、街、居三级以及区、街各部门与社区间的工作关系，强化社区党组织的领导功能、社区基层组织的自治功能、社会组织的服务功能，理清社区党组织、社区居委会、社区管理服务站、社区社会组织、业主委员会等社区组织的职能及相互关系，全面推进基层社会管理的体制、功能和工作转型。进一步完善社区服务体系。制定扶持社区服务业发展的优惠政策，引入市场机制，大力发展社区便民利民服务，加快形成政府公共服务、居民志愿互动服务、市场提供服务相衔接的社区服务体系。积极采取购买服务、资金补助等扶持措施，引导鼓励社会力量参与社区服务，为构建和谐社会贡献力量。