政协南通市第十三届委员会第二次会议
“强化基层社会治理，提升治理能力水平”专题建言献策会发言材料
强化乡镇“大应急、大安全”建设 提升社会风险应对能力
社科界政法组 徐 荣
应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。党的二十大报告强调，要坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急应急框架。乡镇作为国家应急管理体系大厦的根基，是安全风险排查和隐患排查治理的第一关口，也是应急救援处置的第一现场，更是应急管理的“最后一公里”，加强乡镇“大应急、大安全”建设至关重要。
一、当前工作成效及不足
我市高度重视基层应急管理体系建设，扎实推进应急管理体制改革，强化制度体系，健全组织体系、完善责任体系、夯实保障体系，提高防范化解重大安全风险水平，提升科学应对处置各类灾害事故能力，为保护广大人民群众的生命财产安全筑牢保护“栅栏”。成功应对台风 “轩岚诺”“梅花”“7·26”强对流等灾害天气,基层预案体系建设等一批工作经验被全国推广运用。但同时，我们也需要清醒的认识到，应急管理体制改革时间短、基础弱，基层应急管理工作的进展还只是阶段性的、成效也只是初步的，还需正视以下几个方面的薄弱环节：
1.基层应急组织体系亟待理顺。本轮应急管理机构改革，只涉及国家、省、市、县四级，乡镇层面还保持原有模式，实际工作推进过程中，大部分乡镇党委政府简单将应急管理、防灾减灾职责抛给安监局，工作任务繁重。乡镇（街道）没有专门的消防职能机构，基层消防安全工作责任落实不到位、隐患排查不到位、消防宣传教育不到位等问题愈发突出。
2.基层机构人员配备有所弱化。2020年镇级综合行政执法改革后，全市共116个乡镇（街道、园区），其中设立综合行政执法局106个，未设立综合行政执法局10个。全市镇级安监局现有专职人员673人，平均每个乡镇仅5.8人，面对繁杂的应急管理、防灾减灾、消防安全等工作任务显得捉襟见肘。
3.基层应急管理业务能力不精。因基层应急管理工作职责增加且责任放大，致使镇安监局人员变动调整频繁。全市各镇级安监局人员近三年来已调出262人，且逐年呈上升趋势。短时间内的人员流动带来队伍不稳定，新的安监人员对企业情况不熟、安全业务不懂。加之应急管理是一项专业性、系统性和延续性都很强的工作，但具备相关专业的人员愿意加入应急管理队伍并坚守基层的凤毛麟角。
4.基层应急管理综合执法体制改革仍需深化。目前全市116个乡镇（街道、园区）中仅有4个为赋权执法模式，绝大部分乡镇实行综合执法局模式。部分区镇执法人员流动性较大，部分年纪轻、业务强、素质高的执法人员频频被调离一线行政执法岗位，普遍存在着安全监管总体力量不足，队伍结构不稳的情况，与满足日常监管执法需求还有一定距离。
二、加强基层应急管理体系建设的对策建议
作为应急管理的“神经末梢”“前沿阵地”和“重要基石”，加强乡镇应急管理体系建设，对全面提升社会风险应对能力，全力保障经济社会高质量发展和保护广大人民群众生命财产安全有着举足轻重的重大意义。建议从以下几个方面进行加强：
1.建立统筹协调的组织体系。围绕构建“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制，持续调整完善安全生产、防灾减灾、防汛抗旱、森林防火等工作协调机制，建立综合性的应急管理委员会，负责乡镇（街道）应急管理工作的指挥、协调、督促。加快成立消防安全委员会，作为镇（街道）消防工作议事协调机构，其他成员由公安派出所和镇（街道）各相关职能机构负责人组成。
2.建立边界清晰的责任体系。指导各相关部门按照职责分工做好本行业、本领域应急管理、安全生产和防灾减灾救灾等工作，形成统一领导、权责一致、权威高效的应急管理体系。消防工作要认真贯彻“预防为主、防消结合”的方针，乡镇消防专职队伍在做好救的各项准备基础上，要全面参加消防管理工作，真正通过防的工作减少救的次数。
3.建立权威高效的监管体系。对标《关于印发南通市深化应急管理综合行政执法改革实施方案的通知》要求，持续深入基层推进应急管理综合行政执法改革，加快基层应急管理综合行政执法大队建设工作力度，推进执法重心下移，探索推行重点地区派驻执法模式，培养一批基层安监条线的执法骨干。推动各地通过招录、遴选、培训等手段不断加强基层应急管理执法人员队伍的年轻化、专业化建设。
4.建立快速反应的救援体系。以基层专职消防队为快速响应基干力量，以社会救援力量为重要补充，负责事故灾难和自然灾害的早期处置和先期救援，做到处早、处小、处了。完善基层网格员队伍建设，鼓励乡镇（街道）购买应急救援服务，壮大社会救援志愿队伍，充分发挥社会救援力量的补充作用，不断提升基层救援能力。
5.建立科学完备的保障体系。健全完善以政府储备为主、社会储备为辅，协议储备、企业代储和家庭储备相结合的应急物资储备机制，建设乡镇（街道）应急物资储备站（点），合理确定品种范围，定期维护保养，确保随时调用。规范值班值守，明确乡镇（街道）自然灾害类和事故灾难类信息统一由党政办（应急值班室）报送上级党委、政府和应急管理部门。
（作者系南通市应急管理局局长）