政协南通市第十三届委员会第四次会议
“深化城乡融合发展，促进乡村全面振兴”专题建言献策会发言材料
推进农村建设用地节约集约利用，高品质建设江海平原特色宜居宜业和美乡村
民建界委员 陈 思
提升农村建设用地节约集约利用水平，将农村分散的土地集中起来、闲置的土地盘活起来，有利于缓解城乡用地矛盾，促进农业产业化、规模化、集约化经营，是高品质建设宜居宜业和美乡村的重要抓手。近年来，随着我市城乡建设用地增减挂钩深入设施、闲置土地盘活力度持续加大、乡村新增建设行为逐步规范，全市农村建设用地节约集约水平显著提高。但另一方面，对照上级节约集约用地要求，对标苏南先进地区，我们的差距还很大、制约因素还很多。应以更高站位、更严标准、更实举措，推动全市农村土地节约集约利用再上新台阶。
一、现状问题分析
一是村庄建设用地面积逐年递减，但总量始终高居全省第一。根据土地调查结果，我市村庄建设用地面积逐年减少，近三年全市村庄建设用地流入6.6万亩，流出23.5万亩，净减少16.9万亩、全省第二，这在一定程度上体现了农村土地节约集约利用的良好态势。但另一方面，全市村庄建设用地总量220.01万亩、全省第一，村庄建设用地占城乡建设用地总量的比值为57.15%、全省第一，这既与我市的经济社会发展水平、城镇化发展水平和农业现代化水平不相匹配，也反映了我市深入推进农村土地节约集约利用的紧迫性和必要性。
二是“空关房”问题突出，宅基地盘活利用缺乏引导机制。随着农村人口不断向城市转移，我市农村房屋空关现象较为普遍，据统计，全市农房空置率约15%（半年用电量低于24千瓦时），副业用房闲置率超80%，沉睡的闲置农房和宅基地可盘活为农村发展的重要资源。由于我市农民普遍存在传统祖宅观念，宅基地退出又缺乏补偿政策，农民参与闲置宅基地盘活利用的积极性普遍不高，并且随着土地复垦收益越来越少，基层推动这项工作的积极性也在不断降低。此外，农民与市场需求方之间的信息还不顺畅，全市闲置农房和宅基地的盘活利用缺乏有效组织。
三是村庄建设用地“细碎化”，规划的农民集聚区难以实施。我市村庄聚落形态主要呈“一字式”“非字式”布局，聚落规模小、集聚度低，并且“田中房”数量多、分布广，建设用地布局呈“细碎化”的特征。为引导新建农房集中布局，提升村庄集聚程度，新一轮村庄规划多采用“填平补齐”“加排加厚”和“规划新型农村社区”的方式，布局新增农民集中居住区。但由于缺乏配套资金，村民到规划发展自然村建房涉及的跨组土地权属调整问题也始终缺乏政策支持，这些新增农民集中居住区普遍推进缓慢、难以落地。
四是自建房管理长期失序，部分地区宅基地超标“积重难返”。我市早期建房政策和监管相对宽松，导致农民“批少建多”“超面积建房”的情形非常普遍，有的农户选择在自有宅基地上“以维修之名，行改扩建之实”，造成宅基地面积的变相扩大，使用面积普遍远超省定标准。此外，我市农村宅基地管理部门和基层综合执法部门之间缺乏有效联动，新增宅基地违法行为难以得到根治，由其引发的土地浪费行为仍在进一步加剧。据统计，我市农村宅基地总面积约150万亩、全省第一，如果全市拥有宅基地的农户数量按200万户计，户均宅基地为500平方米。
五是个别地区依法用地意识不强，新增违法用地屡禁不止。三年来，我市卫片执法检查累计发现违法用地456宗2204.9亩，主要涉及镇村配套、乡村产业、农民建房等项目类型，目前仍有待整改的存量违法用地198宗410.1亩，排名全省靠前，启东市、如皋市、通州区、海门区等地整改任务依然艰巨。土地的违法使用不仅容易造成耕地破坏、损毁林地、环境污染等严重问题，而且容易扰乱政府对土地资源的宏观调控，引发非理性的投资行为，降低土地的节约集约利用效率。
二、意见建议
一是积极稳妥开展闲置农房和宅基地盘活利用工作。学习借鉴上海、南京等地区先进经验，有序推进闲置农房和宅基地盘活利用线上流转交易试点，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用闲置农房和宅基地。支持下乡返乡人员通过盘活闲置农房和宅基地发展适合的乡村产业项目。积极引导有实力、有意愿、有责任的企业及国资平台有序参与闲置农房和宅基地盘活利用工作。
二是以点带面推动农民相对集中居住。选取一批“群众有需求、规划有布局、干部有意愿”的行政村，稳妥开展农村相对集中居住试点工作，重点推进农民集中居住区建设。新建农村集中居住区要提高建设标准、配套标准，让农村变得更美，让农民得到实惠。加强农村集中居住区建设的资金、占补平衡指标倾斜力度，探索跨组建房涉及的承包田调整补偿、集体经济组织成员认定等方法，为面上推广积累经验。
三是严格规范宅基地审批和农民建房行为。建立健全市县主导、镇级主责、村级主体的宅基地审批管理机制，充分保障村民合理建房需求的同时，规范宅基地审批和农民建房行为。乡镇人民政府要切实履行属地责任，进一步承担起宅基地审批和日常监管职责，严格落实农村建房“四到场”的要求（申请审查到场、放线定位到场、施工建设到场、竣工验收到场），坚决杜绝“建新未拆旧”“批少建多”“超面积建房”等行为。
四是深入推进全域土地综合整治。全域土地综合整治是以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治的系统工程，可以作为破解我市部分农村“空间布局无序化”“耕地碎片化”，提升土地节约集约利用水平的重要抓手。由于全域土地综合整治项目规模大、建设内容多，需要投入大量资金，建议在多途径拓展投资渠道的基础上，按照“尽力而为、量力而行”的原则，积极申报全域土地综合整治国家、省级试点，按需确定项目区域，因地制宜确定建设内容。
五是全面提升依法依规用地水平。既要高悬自然资源督查“利剑”，抓紧完成整改销号任务目标，更要加快完善土地监督管理长效机制，将违法用地扼杀在源头。严格落实市政府高质量考核中对县（市、区）政府违法用地防控情况的考核要求，并将各地违法用地行为与耕地占补平衡指标挂钩，增强各地依法依规用地意识的同时，调动各地推动违法用地整改的积极性。构建“技防+人防”常态化执法体系，打造空天地一体化自然资源监测系统，让更多违法用地行为“发现在初始、解决在萌芽”。
（发言人系民建南通市委委员、南通市自然资源和规划局详细规划处处长）